立憲主義在美國的實踐

張 奇

摘要美國憲法被認為是“偉大的妥協”后的結果,美國憲法的制定者們根據哪些理論制定了憲法,以及在他們的眼里什么是立憲主義,根據這些理論他們怎樣勾畫了美國的國家框架。這些是筆者需要探討的問題。

關鍵詞立憲主義權利分立憲政

中圖分類號:D9712文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-335-02

立憲主義理論在西方國家已經歷很長的發展歷程。立憲主義和一國有無成文憲法沒有直接的關系,立憲主義理論藏于紛繁復雜的憲政歷程,只有從各國的憲政歷程中才能找出他們在立憲主義理論方面的相同點以及在此基礎上建立的各國憲政體制。

斯科特·戈登在《控制國家》一書的導論中認為,立憲主義這個概念的使用是相當晚近的事情,但其觀念可以追朔到古代,簡單的說,立憲主義來指代國家的強制性權力受到約束這種觀念豍。因此本文試著從立憲主義的權力限制的角度來理解美國憲法制訂者對美國政制的設計。

一、權力為什么需要分立和限制

《聯邦黨人文集》的作者最為基本的前提是他們關于人性中的那些方面與政治有關的觀點。這一觀點使他們接受了對抗性的統治模式。約翰·波科克主張,美國共和主義的基礎在于“公民美德”理論,如果他是對的,那么《聯邦黨人文集》中就不存在共和主義。相反,盡管漢密爾頓及麥迪遜認為美國人善良正值,但他們也十分清楚地指出,共和政體的設計如果以人的此種特質為基礎,結果將是致命的。在一篇提到擬議中的眾議院的文章中,麥迪遜指出:“每部政治憲法的目的就是,或者說應該是,首先為統治者獲得具有最高智慧的人來辨別社會公益、最高道德的人來追求社會公益;其次,當他們繼續受到公眾委托時,憲法將采取最有效的預防辦法來使他們廉潔奉公。”他接著指出,我們不應該忽視代表們可能會“天生具有更自私的動機。”經常選舉雖然十分有助于他們持續關注公眾利益,但是僅僅依賴此項是遠遠不夠的。他堅決主張,“不可否認,權力具有侵占性”,他還引用杰斐遜的一句話“一個選舉的政府并不是我們爭取的政府”。就參議院在締約中的作用,漢密爾頓認為,“縱觀人類行為的經驗的歷史經驗,實難保證常有道德品質高尚的個人,可以將國家與世界各國交往的如此微妙重大的指責委之于如合眾國總統這樣經選民授權的行政首腦單獨掌握。”

《聯邦黨人文集》第51篇豎的一段文字這樣捍衛了憲法提案中制約權力的原則:但是防止把某些權力逐漸集中于統一部門的最可靠辦法,就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個人的主動。在這方面,如同其他方面一樣,防御規定必須與攻擊的危險相稱。野心必須用野心來對抗。人的利益必然是與當地的法定權利相聯系;用這種辦法來控制政府的弊病,可能實對人性的一種恥辱。但是政府本身若不是對人性的最大恥辱,又是什么呢?如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使統治人,就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。在組織一個人統治人的政府時,最大的困難在于必須首先使政府能管理被統治者,然后再使政府管理自身。毫無疑問依靠人民是對政府的主要控制,但是經驗教導人們,必須有輔助性的預防措施。這段文字描述了作為權力受到限制的前提條件,即人都是具有消極性的一面,人就是人,不是天使,都具有著天生的弱點。那么在這些人掌握權力時必須通過各種途徑對權力加以限制,其中以權力對權力進行的限制是最有效的,因為“野心需要野心來對抗”。這種理念正好反映了孟德斯鳩的權力分立和權力限制理論。孟德斯鳩說過,一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。以此作為底蘊,他認為解決這一問題的關鍵在于實行分權和制衡。但是孟德斯鳩形成這種理念的前提條件也是認為人性具有惡的一面以及人性不可過分信賴。聯邦黨人正是基于這種理念來構建美國近代的憲政體制,即聯邦制國家結構和三權分立政府體制。

二、權力分立和限制的實踐—主權的分離—聯邦制

美國憲法的制訂者們在設計國家結構時并沒有從統一的主權理論出發,而只是從一種權力分立和制衡的角度區論證了聯邦主義的國家結構形式在實踐中的種種優點。在第51篇中,作者認為,“在美國的復合共和國里,人民交出的權力首先分給兩種不同的政府,然后把各政府分得的那部分權力在分給幾個獨立的部門。因此人民的權力就有了雙重性保障,兩種政府將互相控制,同時各政府又自己控制自己”。聯邦體制使公民必須服從兩個獨立的政治權威而不是傳統上的獨立權威,因此他本質上是有助于控制政治權力的。但是在實踐中,針對聯邦可能會侵犯憲法所設計的聯邦結構形式,侵犯各州的憲法權力從而破壞這種權力制衡局面的說法。漢密爾頓曾經寫國兩篇文章,他寫道,就控制軍事力量的權力來看,“權力幾乎總是互相敵對的,聯邦政府隨時準備阻止政府的篡奪,州政府對聯邦政府也有同樣的布置”。 漢密爾頓堅決認為,聯邦政府和州政府均有權建立刑事及民事審判庭,這足以證明它本身會防止中央權威支配地方權威,“這將保證州政府對各自的公民有一種非常明確的絕對統治權,使他們經常能與聯邦的權力完全保持平衡”。歷史并未證明漢密爾頓認為聯邦政府不能控制州政府是對的,但其措辭是非常的重要,因為他并沒有根據排斥性的州和聯邦的權威領域來解釋聯邦主義,而只是將其看作一種競爭性的“平衡”制度。

從美國聯邦主義的形成來看,聯邦是各個成員共和國通過參與制定憲法的形式,從制定法上限制了自己的主權權力,從而將一部分權力轉讓給了聯邦中央政府,因為在美國歷史上,聯邦不是從來就有的,州是先于聯邦而存在的。所以在美國,不管是各成員共和國還是聯邦政府都是完全的主權機構,他們都是受到限制的分享主權權力的機構,以此來達到權力的制衡的目的。中央不從屬于地方各州,州也不從屬于聯邦政府,聯邦制是一種對抗制的國家結構形式,同時其構成了一種權力多元的國家結構體系。因此,我認為絕對主權概念沒有成為聯邦黨人設計聯邦制的主要依據,或者說聯邦黨人作出了不同于絕對主權概念的另一種對主權的解釋。主權概念和美國的立憲主義形成沒有著直接的關聯。

三、權力分立和限制的實踐—聯邦政府機構之間

(一)三權分立的憲法原則

聯邦黨人想通過什么手段使得分立保持在聯邦憲法的框架之內,使得一部門的權力不至于侵犯其他部門的權力。《聯邦黨人文集》第51篇的作者從不同的角度對這個問題進行了論述。其認為,“為了要給政府分別行使不同權力奠定應有的基礎…因而這樣組織起來,使各部門的成員對其他部門成員的任命盡可能少起作用。”當然在這里其也說道了完全貫徹這種原則是不可能的,特別是司法部門的組織,但是因為司法部門的組成成員的任職是終身的,因此其一旦任職,“很快消除對任命他們的權力的一切依賴思想。”這主要是消除人事上一部門對其他部門的控制。另外其還認為,“各部門的成員在他們的公職報酬方面應該盡可能少的依賴其他部門的成員。如果行政長官或法官在這方面并非不受立法機關約束,他們彼此之間的獨立只是有名無實而已。”漢密爾頓在論述維護法官獨立時,“除使法官職務固定外,莫過于使其薪俸固定。”因為其相信,“就人類天性之一般情況而言,對某人的生活有控制權,等于對其意志有控制權。在任何置司法人員的財源于立法機關的不時施舍之下的制度中,司法權與立法權的分立將永遠無從實現。”但是作者又進一步認為,“但是防止把某些權力逐漸集中于統一部門的最可靠辦法,就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要手段和個人的主動。”

(二)具體的制度設計

1.對立法權的限制

“在共和政體中,立法權必然處于支配地位。”針對此種情況,為了對立法權進行限制。聯邦憲法的制定者們認為,“補救這個不便的方法是把立法機關分為不同的單位,并且用不同的選舉方式和不同的行動原則使他們在共同作用的性質以及對社會的共同依賴方面所容許的范圍內彼此盡可能少發生聯系。”聯邦參眾兩院的設計也可以稱為是權力分立、權力限制原則的體現。這是從選舉方式和組成成員上對立法機關進行的限制。另外還有憲法規定對立法權的限制。漢密爾頓在論述司法獨立中闡述了限權憲法的概念,其認為:“所謂限權憲法系指為立法機關規定一定限制的憲法。如規定:立法機關不得制定剝奪公民權利的法案;不得制定有追朔力的法律等。”但是,如何判斷一項立法是否違法憲法規定呢,其進一步認為,“在實際執行中,此類限制須通過法院執行,因而法院必須有宣布違反憲法明文規定的立法為無效之權。”其認為“代議機關的立法如違反委托其行使代議權的根本法自當歸于無效乃十分明確的一條原則。”之所以這樣,是因為“如否認此理,則無異于說:代表的地位反高于所代表的主體,仆役反高于主人,人民的代表反高于人民本身。”而監督立法機關的此項之權應賦予法院。漢密爾頓論證了由法院形式此項職權的正當性,“遠較以上理想更為合理的看法應該是:憲法除其他原因外,有意使法院成為人民與立法機關的中間機構,以監督后者局限于其權力范圍內行事。解釋法律是法院的政黨與特有的職責…所以對憲法以及對立法機關制定的任何法律解釋權應屬于法院。”同時對立法權的限制還來自行政機構——總統。漢密爾頓在第73篇中對此問題作出了闡述。其認為,“如總統不擁有全部或部分的否決權,則無以保護其權力不受立法部門的侵犯。總統的權威可被立法機關決議逐漸剝奪,或以以此投票使其權力全部喪失。無論此種方式或彼種方式,均可使立法與行政權力集中于一個部門之手。…不能置一個部門于另一部門之卵翼之下,而使其具有憲法上與實際上的有效的自衛能力。”另外這種立法否決權的行使還可起到“對立法權力的有益牽制,使社會免受多數議員的一時偏見、輕率、意氣用事的有害影響。”之所以這樣規定不是著眼于總統的智慧與品德的高超,“乃著眼于立法機關不能全然無過;著眼于立法人員或可侵犯其他部門的權限;或在派別偏見支配下,將立法討論引入歧途;或在一時激情支配下,作出日后反悔無及的倉促立法設想之上。”

2.對行政權的制約

首先,立法機關對其人事任免權在一定程度上可以行使同意權。那么征求參議院的目的又何在呢。漢密爾頓在第76篇種對其進行了闡述。其認為“取得參議院同意一般具有一種含蓄的威力,形成對總統用人唯視的制約,有利于防止對于處于本州鄉土觀念、家庭關系、個人情感或嘩眾取寵等不良動機作出不合宜的委任。此外征得參議院同意有助于穩定政局。”立法機關得同意權可以使得總統在提名時因有被駁回得可能使其更加審慎。

其次,漢密爾頓在論述司法權的審判范圍時,論述了司法權對行政權的限制。“國家與其成員或公民之間產生的糾紛只能訴諸法庭。”筆者認為此條構成了美國的政府訴訟和行政訴訟的基礎。

3.聯邦憲法制定者對三權分立的理解

從以上考察的對立法權、司法權、行政權的限制中,筆者認為聯邦黨人的這種制度設計在一定程度上,是違背了三權分立原則的。例如參議院的同意權、審判權,總統的立法否決權,司法機關的違憲審查權等等規定。那么聯邦黨人是怎樣理解三權分立原則的呢。為了回應對聯邦憲法上述制度的設計,即憲法違反了立法、行政和司法 部門應該分立的政治原則。麥迪遜在《聯邦黨人文集》第47篇中對此進行闡述。其對孟德斯鳩的三權分立觀點作出了有利于新憲法的闡述。麥迪遜將孟德斯鳩所認為的,“當立法權和行政權集中在同一個人或同一機構之手,”或者說“司法權如果不同立法權和行政權分立,自由就不存在了,”解釋成,“他(指孟德斯鳩)的意思并不是說這些部門不應參與或支配彼此的行動。他的意思就像他所說的那樣,尤其象他心目中的事例作出更明確的說明那樣,只能是在一個部門的全部權力由掌握另一部門的全部權力的同一些人行使的地方,自由憲法的基本原則就會遭到破壞。”

從以上各個國家機構之間的橫向構造設計來看,在美國聯邦機構中,也不存在著那種處于絕對主權地位的憲法機關,聯邦主權在各個機關的權力分立和制約中得到體現,聯邦政府機構的設置體現了一種多元主義、相互抗衡的權力體系。