論公眾參與下的專家理性

羅 靜 李文海

摘要公眾參與在社會領域的升華,被稱為“新公共運動”,對于公眾而言,參與的有效性還有賴于政府和公眾之外的力量介入,否則就會在與政府的博弈中處于全面劣勢,甚至喪失博弈資格或者淪為無序“參與”的烏合之眾。在公眾參與之下的專家理性如何很好地發揮作用還有賴于制度的設計,否則,公眾理性有被專家理性淹沒的危險,而專家理性也有被政府收買的可能。本文在對專家理性、政府決策、公眾參與關系分析的基礎上,提出了一些可行性建議。

關鍵詞公眾參與專家理性行政合法性

中圖分類號:D08文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-380-01

一、公眾參與與行政合法性的證成

公眾參與,是指公民試圖影響公共決策和公共生活的一切活動,是一個實現各種利益充分表達、進行富有意義的交流以及協商的制度過程。①公眾參與包括政治領域和社會領域的參與。

在代議制度之下,人民意志的最高體現便是法律。按照傳統行政法理論,行政機關通過嚴格執行代議機關的意志,就能夠獲得代議機關合法性的輸送——這就是傳統行政法上的“傳送帶理論”。②這樣的合法化路徑對于強調政府依法行政具有突出的意義,但是隨著社會的進步和發展,這種理論的缺陷也顯而易見,即它無法解釋現代社會中政府在執行立法要求之外,為履行其職能、回應社會需求所進行的大量積極行政,甚至大量的必要的行政自由裁量行為的正當性。如何回應這種行政合法性的困境呢?合法性與合正義性是一致的,后者具有更豐富的內涵,政治多元主義認為,“當所有利益都得到考慮時,正義也就隨之產生了”③把行政過程作為一種多種利益相互博弈的政治過程,通過向這一過程注入更多的“民主化要素”,就能夠使這一過程及其結果獲得合法性。也就是說,行政法通過擴大行政過程中公眾參與而實現“自我合法化”的道路。

二、公眾參與中的專家理性

在科學發展觀的指引下構建資源節約型、環境友好型社會,需要以政府的名義推進,但是單單依靠政府部門在行政決策中實現全局性的政治行動,是無法奏效的,一方面是因為各政府部門在推行政策的過程中難以和眾多的利益集團和部門進行抗衡和博弈;另一方面,也不能完全避免各政府部門以一種新的部門利益代替原先的部門利益。因此,要讓政府部門真正推動科學發展,超越部門利益和地方利益,就必須依靠公眾的力量,使政治合法性實現依靠人民的轉型,民主理論家托克維爾說,“人民之對美國政界的統治,猶如上帝之統治宇宙。人民是一切事物的原因和結果,凡事皆出自人民,并用于人民。”④而要實現公眾對行政決策的有效影響,必須對公眾進行“扶助”,進而維護人民當家作主的地位,讓公眾實現對社會生活、政治生活的有效參與。

政府決策形成過程中的政府行為、專家理性、公眾參與存在這樣的互動性關系,即:缺乏公眾參與,政府行為的正當性難以得到公眾的確認;專家理性缺乏公眾監督可能導致濫用或誤用,而且難以排除政府與專家間交易的可能性;同時,分散的公眾由于其利益組織的不平衡性,更是為了克服公眾參與停留在大眾盲動、無序的參與階段,政府有義務承擔起促進其利益組織化的責任,專家必須利用其對于事實的權威性解釋對公眾進行扶助,也就是說,專家理性必須要與公眾良知有機地結合起來。

三、專家理性幫扶下公眾有效參與的制度設計

在協調專家理性、公眾參與、政府決策的問題上,日本審議會制度發展改革的歷程可以給我們提供很好的思考方向。審議會在現代國家中被廣泛使用的背景是因為社會的復雜化以及社會矛盾的激化導致政策形成的重點轉移到行政一方,行政廳作為調整社會各種利害關系的一方,基于國民代表的理念而設置審議會,希望借此能完善政策決策;另一方面,行政廳的官員不經選舉產生,不具備民主的正當性,為了彌補這一點,行政廳開始使用審議會。雖然審議會在提供專業技術知識、構建各種利益的調整和協作、賦予政策權威性等方面發揮著積極作用,但也有批評指出審議會已經御用機關化,墮落成為“官僚的遮羞布”。出現這種批評的背景在于,審議會委員的人選由主管政府機關決定,且多半是以主管政府機關所準備的材料和制定好的原案為基礎進行審議,加上審議的時間有限,議事討論也不公開。此外,還有批評說,在審議會甚至連最根本的專業知識都沒有被充分利用。所以,2001年日本中央省廳對審議會進行了整合及合理化,大大減少了其數量,并提高了審議會管理的透明度。

為了讓專家理性在公眾參與中的作用得到有效發揮,筆者認為可以考慮從以下幾個方面對公眾參與進行完善:

首先,完善信息公開制度。信息公開是公眾參與的有效前提和必要基礎,信息公開的時間、數量和程度直接影響了公眾的知情權,從而影響其參與公共事務的實際能力大小,最終影響到公眾參與的效果和行政決策的合法性。

其次,堅持專家有限的原則。無論專家的意見在專業化問題中如何重要,專家都不能超越“事實——價值”的基本界分,突破事實問題而介入價值討論。與公眾相比,專家在價值決策上并不具有優勢。然而由于技術問題和價值問題界限的模糊,專家可能過分介入針對價值問題的方式為自身利益要求的正當化尋找依據,加上專家與政府的天然親近性,一個中立、均衡的專家支持制度對于增強民眾對權力的監督具有重要的意義。

最后,應強化公眾參與對行政決策的影響力。有效公眾參與的實質是公眾分享決策權力,任何民主政府和責任政府都不敢輕視個案中的公眾意見。所以應當在涉及公眾參與的有關制度中,明確政府應當考慮公眾意見的責任,當政府決策最終沒有采納公眾意見時應當公開說明理由。