試論我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的不足與完善

朱曉峰

【摘要】在反壟斷法領(lǐng)域,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)之于反壟斷法尤為重要。由此,應(yīng)強化反壟斷委員會的領(lǐng)導(dǎo),賦予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)相應(yīng)職權(quán),同時還要多途徑提高執(zhí)法人員水平。

【關(guān)鍵詞】反壟斷;執(zhí)法機構(gòu);缺陷;完善

2007年8月30日,十屆全國人大二十九次會議,通過了素有經(jīng)濟憲法之稱的《反壟斷法》,并于2008年8月1日起正式施行。作為維護市場競爭秩序、充分發(fā)揮市場配置資源基礎(chǔ)性作用的重要法律制度,《反壟斷法》在預(yù)防和防止壟斷行為,保護消費者利益和社會公共利益方面發(fā)揮著重要的作用。同時,因其體現(xiàn)了國家對市場經(jīng)濟的積極干預(yù),必然要求一個專門的機構(gòu)負責(zé)執(zhí)法,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的科學(xué)設(shè)置和職責(zé)的合理確定便是其重要內(nèi)容。

我國的《反壟斷法》規(guī)定了我國目前反壟斷法執(zhí)法機構(gòu)實行雙層次、多機構(gòu)的執(zhí)法模式。國務(wù)院反壟斷委員會負責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作,國務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機構(gòu)負責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。具體執(zhí)法可分為:國家工商總局規(guī)制不正當(dāng)競爭,商務(wù)部負責(zé)外商投資、企業(yè)規(guī)劃等,國家發(fā)展改革委員會負責(zé)規(guī)制價格方面的問題。不可否認,這種架構(gòu)是一個突破性的進展,但是,此模式在現(xiàn)實中并不能完全適應(yīng)我國的反壟斷要求,存在一定的缺陷。

一、反壟斷執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置的缺陷

1、多頭管理、職能交叉

反壟斷工作涉及各行各業(yè)的方方面面,現(xiàn)有格局下,負責(zé)反壟斷執(zhí)法的機構(gòu)主要是商務(wù)部、國家工商總局和國家發(fā)改委。實際上參與反壟斷執(zhí)法的還不止這三大部門,各個行業(yè)監(jiān)管部門實際也擔(dān)負著本行業(yè)反壟斷的工作。各部門都出于自身利益最大化的需要紛紛出臺自己的規(guī)定,將法律沒有明確的事項盡量納入本部門管轄的范圍,以致職能交叉,造成了執(zhí)法資源的極大浪費。

2、反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)限受限

反壟斷法第10條設(shè)立反壟斷執(zhí)法機構(gòu)之后,卻沒有任何關(guān)于其具體職責(zé)的描述。盡管在第六章專門列出一章為對涉嫌壟斷行為的調(diào)查,然而通讀全篇后發(fā)現(xiàn),反壟斷執(zhí)法機構(gòu)僅僅享有詢問和調(diào)查的權(quán)力。即使在第七章“法律責(zé)任”中,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對違反本法規(guī)定的,也僅僅有權(quán)責(zé)令停止違法行為,沒收違法所得,并處以罰金,甚至連罰金數(shù)額也偏小,根本達不到威懾違法行為的目的。第46、47條規(guī)定:實施壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位的,處以上一年銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款;尚未實施所達成的壟斷協(xié)議的、違反本法規(guī)定實施集中的,可以處五十萬元以下的罰款。這樣的處罰力度對于那些實力龐大的壟斷集團而言,幾乎是毫發(fā)未損。

3、執(zhí)法人員專業(yè)性差,水平不高

反壟斷執(zhí)法不僅僅要維護作為具體受害者的競爭者和消費者的利益,而且還要維護國家宏觀的合理市場結(jié)構(gòu)和整個市場的優(yōu)良競爭秩序,涉及面廣,專業(yè)性、技術(shù)性強。因此,反壟斷執(zhí)法人員需要具有深厚的專業(yè)知識、精湛的業(yè)務(wù)技術(shù)和高超的經(jīng)濟政策水平。國外的反壟斷機構(gòu)主要由專家、教授、研究員組成,而我國現(xiàn)行履行反壟斷執(zhí)法職能的只是普通的國家行政機關(guān),執(zhí)法人員多數(shù)是一般的行政管理人員,與國外執(zhí)法人員的專業(yè)性相比,差距很大。因為缺少專門知識,現(xiàn)行執(zhí)法機關(guān)難以應(yīng)付反壟斷案件高度專業(yè)化的復(fù)雜事務(wù),對事實的認定和處理結(jié)果均缺乏權(quán)威性。

二、反壟斷執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置的完善

1、明確職能劃分,強化反壟斷委員會領(lǐng)導(dǎo)

在現(xiàn)實中,執(zhí)行反壟斷任務(wù)的機構(gòu)眾多,我們應(yīng)該進一步加強反壟斷委員會的領(lǐng)導(dǎo)。可以考慮,除中央設(shè)立反壟斷委員會外,將全國劃分成幾大區(qū),按區(qū)設(shè)立分支機構(gòu),實行垂直領(lǐng)導(dǎo),不受地方管制,以具體負責(zé)各地區(qū)范圍內(nèi)的反壟斷執(zhí)法工作。這樣,反壟斷委員會在受理與處理案件時,就能處于超脫的地位,也不會僅局限于部門利益或地區(qū)利益而忽視公共利益,從地方保護主義的錯誤思潮中跳出來,維護全社會自由競爭的市場秩序。對其他具體承擔(dān)反壟斷任務(wù)的機構(gòu)也可以有更好的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用。

2、賦予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)相應(yīng)職權(quán)

反壟斷法的任務(wù)是反對限制競爭、維護競爭的自由和公平,維護宏觀的經(jīng)濟秩序,防止市場競爭不足。我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)權(quán)責(zé)不清,故應(yīng)賦予其廣泛職權(quán),保障反壟斷法的有效實施。具體職權(quán)包括:

(1)規(guī)章制定權(quán)

規(guī)章制定權(quán)即在反壟斷法規(guī)定的范圍內(nèi)就具體實施反壟斷法制定政府規(guī)章,以利于反壟斷法的實施,指導(dǎo)和規(guī)范市場主體的競爭行為的權(quán)力。具體說來,規(guī)章制定局應(yīng)有權(quán)依反壟斷法制定有關(guān)規(guī)則、實施細則或辦法,有權(quán)發(fā)布禁令和指令。禁令可以對所有違反反壟斷法的行為作出,包括禁止達成壟斷協(xié)議、禁止經(jīng)營者集中、禁止濫用市場支配地位。

(2)行政執(zhí)法權(quán)

首先,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有調(diào)查權(quán),對市場競爭參與者的行為是否違反反壟斷法的規(guī)定進行調(diào)查了解和檢查監(jiān)督,這是其最基本的權(quán)力,也是行使其他職權(quán)的前提。其次,賦予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)行政審批權(quán),可以對企業(yè)間兼并、控股等方面的協(xié)議或者決定進行調(diào)查并做出批準或者不批準決定,以及審查被控企業(yè)的限制競爭行為是否構(gòu)成法定豁免或例外。再次,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)還應(yīng)當(dāng)具有行政處罰權(quán),在依法經(jīng)調(diào)查確認行為人構(gòu)成違反反壟斷法的情況下,有權(quán)依法對違法者施加行政制裁措施,如罰款、沒收非法所得、責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營、宣布壟斷協(xié)議無效等。

3、多途徑提高執(zhí)法人員水平

為提高執(zhí)法人員水平,在建立反壟斷法主管機關(guān)時可以聘請一批法學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家,再從工商行政管理部門、發(fā)改委等相關(guān)部門抽調(diào)一批專業(yè)人員。這一做法既可以滿足專業(yè)性要求,又可以避免新增過多的行政人員,而且還有助于其他部門富余人力資源的分流與充分利用。此外,對構(gòu)成人員還應(yīng)予以嚴格要求,不定期的進行相關(guān)培訓(xùn)和考核,優(yōu)勝劣汰,不斷提高執(zhí)法人員的整體水平。

【參考文獻】

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