城鄉統籌配套改革中的地方立法問題研究

方 令

[摘 要]2008年中央批準重慶作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區,要實現這個目標任務,關鍵在破題。重慶是一個有2千5百萬農業人口的特大型城市,農村問題主要在土地。本文以十七屆三中全會通過的決定和2009年國務院3號文件,作為對重慶改革試點所作的部署要求為目標,從現行土地政策入手,緊扣城鄉統籌配套改革中的現實問題,對農村土地的地方立法與統籌城鄉發展的不協調進行了分析,進而提出建立重慶市農村土地管理制度地方立法體系的新構想。

[關鍵詞]重慶發展戰略 統籌城鄉 農村地方立法

作者簡介:方令(1956-),男,漢族,重慶社會科學院法學研究所所長,研究員。

2008年中央批準重慶作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區后,重慶在改革試點的發展速度上進一步加快,土地管理方面的若干問題成為關注的重點。

加快重慶農村地方立法對于健全農村土地管理制度和適應重慶發展戰略計劃就顯得尤為重要了。我們應該抓住這一歷史機遇,完善統籌城鄉背景下我市土地管理立法的框架,建立農村土地管理立法體系,促進新農村建設,為全國的城鄉統籌作示范。

一、三中全會《決定》和重慶發展戰略對農村土地管理制度改革提出了方向性的要求

針對農村土地管理制度,三中全會《決定》提出了完善土地承包經營權權能,建立健全土地承包經營權流轉市場;完善農村宅基地制度,依法保障農戶宅基地用益物權;改革征地制度,逐步縮小征地范圍,完善征地補償機制;逐步建立城鄉統一的建設用地市場等方向性的要求(1)。

重慶作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區,國發〔2009〕3號《國務院關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》結合重慶的市情,提出了建立統籌城鄉的土地利用制度,賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權;保障農戶宅基地用益物權;設立重慶農村土地交易所,逐步建立城鄉統一的建設用地市場,以公開規范的方式轉讓土地使用權,率先探索完善配套政策法規等意見(2)。根據農村土地使用權的權屬劃分,筆者對《決定》和重慶發展戰略對農村土地管理制度改革的方向性要求進行了梳理。

(一)強化農民土地承包經營權,健全土地承包經營權流轉市場

《決定》要求完善土地承包經營權權能。明確提出現有土地承包關系保持穩定并長久不變,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,提出土地承包經營權流轉的“三個不得”:不得改變土地集體所有性質,不得改變土地用途,不得損害農民土地承包權益。國發〔2009〕3號文件在此基礎上,提出了規范承包方之間以土地承包經營權入股,“發展農民專業合作社”的試驗項目。這就為土地承包經營權流轉市場提供了發展空間。

(二)改革農村集體建設用地使用制度

農村集體建設用地是指農民從事二、三產業及其居住生活的空間承載地,包括農村居住用地、農村公共服務及基礎設施用地、村辦及鄉鎮企業用地等。《決定》提出,逐步建立城鄉統一的建設用地市場,這是農村集體建設用地使用制度改革的重大政策導向。推動農村集體建設用地在符合規劃的前提下進入市場,與國有建設用地享有平等權益,有利于形成反映市場供求關系的土地價格,建立與城鎮地價體系相銜接的集體建設用地地價體系,促進土地在競爭性使用中實現更合理的配置。同時,為了有效控制建設用地供應總量,規范集體建設用地交易行為,《決定》還指出“對依法取得的農村集體經營性建設用地,必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權,在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。” 這就是重慶正在建立的城鄉統一的建設用地市場,下一步還要開展城鄉建設用地增減掛鉤試點,在重慶農村土地交易所,開展土地實物交易和指標交易試驗,率先探索土地交易的做法和完善配套政策法規,為下一輪的政策性推廣提供有力的例證。

(三)完善農村宅基地制度

農村宅基地是指農村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地,《決定》提出了“完善農村宅基地制度,嚴格宅基地管理,依法保障農戶宅基地用益物權。農村宅基地和村莊整理所節約的土地,首先要復墾為耕地,調劑為建設用地的必須符合土地利用規劃、納入年度建設用地計劃,并優先滿足集體建設用地。”農村宅基地作為一種重要土地資源,是國家為保護農民的利益和基本生活居住權利而實施的一種特殊制度安排,農民期望享有對宅基地更明確的財產權利。《物權法》明確了宅基地的用益物權性質。《決定》提出“依法保障農戶宅基地用益物權”,就是要保障農戶宅基地依法取得、使用和收益的權利。當農戶宅基地被征用時,對失去宅基地的農民應得到合理補償。防止以擴大城鎮非農建設用地來源為目的強行收回農民宅基地,損害農民宅基地權益的行為發生。國發〔2009〕3號文件也明確指出重慶要嚴格農村宅基地管理,保障農戶宅基地用益物權。重慶作為國務院批準的統籌城鄉綜合配套改革試驗區,在規范和推進農戶宅基地用益物權的制度改革時,要從國家立法層面考慮,把我國立法體例下的地方立法納入維護統一法制的考察重點,監督施行。

二、重慶市土地管理與統籌城鄉綜合配套改革的幾個突出問題

(一)重慶市現有農村土地管理法規滯后于統籌城鄉綜合配套改革的發展

截至2007年,作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區的重慶,現行有效的地方性法規(未包括法規性決定和單行條例)160件,其中與農業有關的計26件,而與農村土地管理制度相關的只有4件。

一個是重慶市實施《中華人民共和國農村土地承包法》辦法,主要內容有農村土地發包人與承包人的權利義務、農村土地承包經營權的取得、流轉、保護等方面內容。該辦法的缺陷是:農村土地承包經營權的流轉及權能,與3號文件的要求還有很大差距。黨的十七大《決定》提出了農村股份合作的方式,提出了農村土地承包經營權“三個不得”,國發(2009)3號文件要求重慶 “發展農民專業合作社”試驗。這些都在原辦法中未予體現。

另外三個是:《重慶市林地保護管理條例》、《重慶市農村合作經濟組織承包合同條例》和《重慶市農村土地交易所管理暫行辦法》。2008年10月6日重慶市人大常委會辦公廳印發的《2008-2010年地方立法規劃》中,涉及到審議農業農村方面的項目有5件,確定修改的1件,研究起草的4件。2008年重慶地方立法規劃中,還沒有安排有關農業土地方面的預案,只有一個調研項目:《重慶市農村專業經濟協會促進辦法》。在重慶地方立法5年規劃中,只有一個《重慶市耕地質量管理條例》的起草計劃。從重慶市土地管理地方性法規的現狀來看,涉農的地方性法規較少,而與農村土地管理制度相關的地方性法規就更少了。可以說,我市農村土地管理法規處于立法規范的初級階段。我們不說這將在多大程度上會影響到統籌城鄉綜合配套改革試點的步子,但至少為不規范的土地管理行為留下了后遺癥。

(二)未能充分利用政策和法律授權推進立法,以填補農村土地制度改革的法律空缺

我國地方立法主要有以下兩種類型:一是執行性地方立法。這主要是根據國家法律法規的授權,結合本地的實際制定實施細則或實施辦法的立法活動。上世紀80年代地方立法中,執行性立法占有相當大的比重。一般而言,一些重要的法律,包括行政法規的實施,都通過地方立法制定更加切實可行的實施辦法,以保障法律法規的具體實施。二是創制性地方立法。這是有地方立法權的機關,按照憲法與地方組織法等法律規定的職權,根據本行政區域管理的需要,在職權范圍內制定地方性法規的立法活動。一般而言,創制性的地方立法,都是在國家立法尚未涉及,但地方管理又很急需的情況下進行的,帶有應急性和試驗性的特點。還有就是由全國人大或國務院授予的特別立法權,由全國人大或國務院授權地方在超越地方立法權限事項上進行探索立法。

根據《立法法》的規定,農村土地管理制度應屬于只能制定法律的“民事基本制度”。重慶作為國家設立的城鄉統籌綜合配套改革試驗區,要對農村土地管理制度進行改革,建立適應重慶市城鄉統籌發展的農村土地管理的地方立法,就必須要對農村土地管理制度在立法權限上有所突破。面對統籌城鄉綜合配套改革涉及到的復雜和深刻的問題,重慶享有相應的立法空間和機制,可以填補農村土地制度改革的法律空缺。按照國發〔2009〕3號文件的要求,重慶可以“率先探索完善配套政策法規”,重慶應當涉足土地管理制度的諸多方面,并在立法上有所建樹。

(三)有效解決土地管理中的法制問題既要敢于試點,更要敢于規范

一是通過對農村土地管理制度改革試點,來探索相關立法。按照國發〔2009〕3號文件要求,重慶在土地制度改革中應在各個區縣多層面進行試點,總結經驗,及時配套政策,為起草地方法規作準備。面對統籌城鄉綜合配套改革將涉及到的復雜和深刻的問題,重慶應當享有相應的立法空間和機制。根據憲法與地方組織法等法律規定的職權,根據本行政區域管理的需要,在職權范圍內制定地方性法規是于法有據的(3)。早在上世紀90年代,安徽蕪湖、廣東佛山市順德區和南海區等地,出臺了農村土地相關政策和管理制度。

二是在總結經驗的基礎上,為中央的土地立法工作建言獻策。這個過程不應該是對地方土地改革的限速,而應該是加速。地方立法涉及到的問題,也許國家法律還無相關規定,國家法律的修改條件也尚不成熟,我們就要積極采用除外條款,最大限度地保護地方的土地改革工作。由于中國還沒有制定《行政程序法》,一直存在著先中央、后地方,還是先地方、后中央的立法路徑的爭議。從30年來土地改革的歷史經驗來看,先地方、后中央的立法路徑是中國土地立法程序的主要路徑(4)。就重慶農村土地管理制度改革而言,地方立法對于重慶農村土地管理制度改革的重要性是不言而喻的。

三是對中央已經制定的土地法律法規和政策,要結合重慶市情,進一步細化。如對《土地管理法》、《物權法》的相關內容進行執行性立法。隨著三中全會《決定》和國發〔2009〕3號文件對農村土地政策的調整,重慶地方立法有了更大的發展空間,只是我們沒有從中挖掘出更多能夠調節土地流轉的規范,從而實現法制化。中央要求重慶開展“發展農民專業合作社”試驗項目,設立重慶農村土地交易所,開展土地實物交易和指標交易試點工作,就是要推進重慶率先探索完善農村土地管理制度中的配套政策法規。有效解決農村土地使用權法制體系問題。

三、完善重慶市土地管理立法的對策建議

針對重慶市土地管理立法的現狀,根據十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》以及《國務院關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》(國發〔2009〕3號)的精神,為規范重慶市土地管理,推進城鄉統籌綜合配套改革進程,特提出如下政策建議:

按照土地權屬登記、土地流轉方式、土地流轉市場三大領域的立法需求,以及土地改革的重點:土地的確權頒證;保護耕地和土地開發;農村土地交易所運營和促進土地利用集約化。應當建立以《重慶市土地管理條例》為統領的、以土地權屬登記、土地流轉方式、土地流轉市場三大領域的地方性法規或地方政府規章為分支的,實體法與程序法并重的土地管理地方立法體系。

一是制定重慶市土地管理領域的基本法規《重慶市土地管理條例》。

該條例作為重慶市對十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中關于土地管理改革的立法回應,規定城鄉統籌綜合配套改革試驗區的政府對土地的管理權限、土地權屬及確權登記、土地利用規劃及土地征收、土地流轉方式、土地流轉市場等方面的基本內容,作為重慶市土地管理的基本法。

同時,重慶的人均耕地少、土地利用率低,產出效益低,農村土地矛盾突出。該條例的出臺能推動重慶的土地集約化,規模化經營的發展速度。

二是修改現有的《重慶市土地房屋權屬登記條例》,強化宅基地產權的確權、登記和頒證工作,增加宅基地可以抵押的規定。

《決定》指出:“完善農村宅基地制度,嚴格宅基地管理,依法保障農戶宅基地用益物權。”重慶市雖然制定了《重慶市土地房屋權屬登記條例》,但該條例規范的對象是主要是城鎮國有土地城鎮房屋的權屬登記工作,而對農村宅基地產權的確權、登記和頒證工作缺乏具體規定,建議通過修改該條例,強化宅基地產權的確權、登記和頒證工作,

此外,《物權法》規定農戶對宅基地享有用益物權。三中全會《決定》明確要求“依法保障農戶宅基用益物權”。對于農民來說,宅基地的用益物權具有明顯的財產屬性,是財產就應該可以抵押、轉讓。禁止宅基地抵押的規定不僅制約了農民財產權益的實現,也是對宅基地這種用益物權的歧視。《決定》提出要“擴大農村有效擔保物范圍”,因此,建議修改現有的《重慶市土地房屋權屬登記條例》,增加宅基地可以抵押的規定。

三是在土地流轉方式上,研究制定《重慶市農村土地入股辦法》、《重慶市農村專業合作社辦法》、《重慶市農村宅基地流轉管理條例》和《重慶市農村集體建設用地使用權流轉管理辦法》,有序推進農村土地流轉。

土地入股是《物權法》、《農村土地承包法》等上位法明確規定的土地承包經營權流轉方式。實踐證明:土地流轉是成功、便捷的方式,容易與外來資本對接,實現規模經營,發展現代農業。“入股”并不單指“股份合作”一種形式,其他形式的入股(如入股組建股份公司)也不違背上位法立法原則,也就是說并不違法,應加以探索、應用。我們重慶市經過試驗,也不乏成功范例。對人們擔心的“股份合作”以外的入股形式可能產生的矛盾和弊端,可以在嚴守“不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益”的前提下進行,通過制定《農村土地入股辦法》予以調整和約束,農村土地流轉的工作將會更加順利。年初,國家銀監會已原則通過《并購貸款管理辦法》,該條例專門規定了股份投資性質的貸款,從而解除了自1996年以來《貸款通則》給予的限制。重慶可以先以地方政府規章的形式,將作為股份的集體土地承包經營權等納入有效擔保物范圍,經試驗一段時間后,再上升為地方性法規。

在組建股份公司的條件不成熟時,應當積極發展農村專業合作社,以農民持股方式,實行公司化管理,還可放寬入社和退股的條件,為土地規模化經營和組建農業股份公司作組織上的準備。

根據三中全會《決定》中允許將宅基地整理、調劑為耕地和建設用地的精神,建議我市制定《農村宅基地流轉管理條例》,對涉及宅基地產權的確權、登記、依法整理、調劑、流轉使用等予以規范。

此外, 通過制定《農村集體建設用地使用權流轉管理辦法》,建立集體建設用地的地價評估、確權、頒證、仲裁協調機制。提高使用集體建設用地的吸引力,鼓勵非公益性項目使用集體建設用地,加快農村集體建設用地使用制度改革進程。

四是在土地流轉市場方面,制定《重慶市土地交易管理辦法》,以建立國有土地和集體土地“兩種產權、一個市場”的城鄉土地統一交易市場。

建立健全土地承包經營權流轉市場、建立同地同價同權益的城鄉統一的建設用地市場,是三中全會《決定》提出的要求,目前尚無一部法律對此作出過規定。“市場”立法屬于《立法法》第八條規定的法律保留事項,只有法律才可以規定。但重慶完全可以先試先行。建議重慶市政府在已建立的農村土地交易所的基礎上,盡快建立國有土地和集體土地“兩種產權、一個市場”的城鄉土地統一交易市場,并以地方政府規章的形式制定《重慶市土地交易管理辦法》,為推進農村土地管理制度改革和城鄉統籌改革試驗闖出新路。

五是在土地利用規劃方面,通過修改《重慶市城鄉規劃條例》,賦予重慶市人民政府和其他省、自治區政府一樣的組織編制城鎮體系規劃的總體規劃權。

統籌城鄉需要探索耕地保護與土地開發整理、鄉村規劃相結合的體制。《城鄉規劃法》第二條第二款規定:本法所稱城鄉規劃,包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。城市規劃、鎮規劃分為總體規劃和詳細規劃。詳細規劃分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。該法第十三條規定:“省、自治區人民政府組織編制省域城鎮體系規劃,報國務院審批。”

該規定已不適應重慶實際,主要表現在以下三個方面:

(一)《重慶市城鄉總體規劃(2007-20 20年)》已于2007年9月20日得到國務院批準,如果“城鄉規劃”的概念不包括城鄉總體規劃這種類型,將會導致重慶市城鄉總體規劃沒有法律地位,并且根據重慶市城鄉總體規劃制定的下一層次的規劃不具有合法性的后果。

(二)重慶市是一個具有省域架構的直轄市,全市行政區域為8.24萬平方公里,其中都市區只有5473平方公里,是一個具有城鄉二元結構的大直轄市。而根據《城鄉規劃法》第十三條第一款的規定,只有省、自治區人民政府有權組織編制省域城鎮體系規劃,如果“城鄉規劃”的概念不包括城鄉總體規劃這種類型,將會使重慶市行政區域內的城鎮空間布局和規模控制,重大基礎設施的布局,生態環境保護、資源等需要嚴格控制的區域無法得到規劃控制。

(三)重慶是國務院批準的全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區,要實現城鄉統籌,首先要實行城鄉統一規劃,充分發揮城鄉規劃在資源配置方面的作用。否則,城鄉分別規劃,不利于結束城鄉分離的局面。建議在即將制定的《重慶市城鄉規劃條例》(修改稿)中將對城鄉總體規劃列為城鄉規劃法定序列,更有利于貫徹《城鄉規劃法》中城鄉統籌的立法目的,實現土地利用的集約化,規模化經營,鼓勵城鄉資源雙向對接。

六是在土地征收方面,制定《集體土地征收管理辦法》,保護農民合法權益。

按照三中全會《決定》關于土地管理制度改革的精神,界定公益性和非公益性建設用地的范圍;明確農村非公益性建設項目用地可以進入土地交易平臺、對非公益性項目用地,國家可不行使征地權,農地依然歸集體所有;規定集體土地和國有土地“同地同價”,享有平等權益;允許建設用地指標可進行異地置換;拓展農民參與開發經營非公益性建設用地的方式等等。

參考文獻

[1]《中共中央關于推進農村改革發展若干問題的決定》

[2]《國務院關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》

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[4]樊志全主編:《土地權利理論與方法》,中國農業出版社2005年版

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