淺析如何完善我國財政監督管理

謝麗娜 杜香序

[摘 要]改革開放以來,伴隨著社會主義市場經濟的建立和公共財政體系的逐步完善,財政監督的重要性也日益凸顯。但是注意到當前我國的財政監督管理工作中還存在很多問題,筆者在分析這些問題的基礎上,對完善我國財政監督體系提出了富有創新性的政策對策,并對今后我國財政監督管理的工作進行了展望。

[關鍵詞]財政監督 財政監督機制 監督體制

作者簡介:謝麗娜(1983-),女,重慶市人,重慶大學經濟與工商管理學院碩士研究生;杜香序(1963-),男,重慶市人,重慶市財政局財政監督處處長。

一大批干部,特別是部分高級領導干部經不起市場經濟的考驗,被糖衣炮彈“擊中”,被帶上“歷史舞臺”,走進監獄。倒下的干部,絕大多數是因經濟犯罪引起,而不是政治犯。追根溯源,就是財政監督的廣度和深度不夠,往往事后“補洞”,雖然亡羊補牢,但既成事實已造成,犯罪的干部依然“倒下”,損失的資金也無法挽回,因而也無法發揮財政資金的最大化效益。接下來,筆者將具體談下在我國財政監督管理中所存在的問題。

一、我國財政監督中存在的問題

(一)財政監督機制不完善。

財政監督與財政管理脫節,不能很好的實現對財政資金全過程的動態監控;財政監督專職機構與財政業務管理機構之間缺乏科學的配合和協調,以致于出現監督機構重疊、監管成本高昂及監督效益缺失;財政監督的覆蓋范圍與現行的財政職能不相匹配;財政監督方式不規范,缺乏事前事中的監督;財政監督績效的考核指標缺少客觀的評價體系,對所產生問題的深入分析不夠,糾正被檢查單位錯誤的幫助也不大,從而提出被檢查單位促進經濟良性循環發展的思路較少;財政監督的處罰力度不夠,對違紀責任人的行政責任追究不力,經濟處罰偏輕。這些因素都導致了財政監督的總體功效尚不理想。

(二)財政監督體制不完善。

財政監督體系應包括財政機關的監督、審計機關的監督、代議機關的監督和社會民眾、新聞媒體的監督。在各個監督環節中財政機關和審計機關在監督對象、范圍和時間上多有交叉之處,缺乏明確分工的體系,會極大地影響著監督的綜合效能;代議機關的監督又不夠嚴格和精細;社會民眾和新聞媒體的監督一方面會受制于較低的財政透明度和有限的財政監督權,另一方面是由于許多企業尤其是民營和個人企業在財政監督工作開展時不愿配合,致使財政監督工作受阻較大,難以深入開展。由此可知,財政監督體系并沒有有機地統一起來,重復勞動多、矛盾和誤解多,執法成果和相關信息也得不到共享。

(三)財政監督環境不完善。

從法律環境來看,財政監督的法制保障滯后,相關財政管理和監督的法律法規還不健全,監督檢查工作重檢查、輕處罰,使其法律實施效果也不佳,這造成了財政資源分配使用不合理及國有資產大量流失,同時也給權力濫用者和腐敗分子創造了機會。從信息技術環境來看,財政監督的信息化程度不高,具體表現為監督手段比較陳舊,目前仍然靠人工進行逐筆閱賬、查賬,會顯得單一、蒼白、無力;技術相對落后,財政監督部門主動介入軟件開發、網絡聯通不夠,致使軟件、網絡本身就沒有財政監督的功能模塊和操作系統;沒有充分利用現代化手段,未能與被監督單位實行全面聯網,難以及時掌控財政資金的收支動態。從文化環境來看,財政監督人員的思想認識不到位,沒有共同樹立正確的價值觀、道德觀和行為準則,導致在監督過程中會因官本位思想或急功近利的浮躁心理影響財政監督的形象。

二、完善我國財政監督的對策

(一)健全機構,配足人員

完善財政監督機構,監督檢查執行機構實現“人、財、物”垂直管理。充實各級財政部門監督機構人員配備,其中要注意強化隊伍建設,培養財政監督高素質人才。對財政監督系統的同志進行培訓,包括理論、業務,實行務虛和務實系統的培訓,并采取部分(片區)或整體座談會、經驗交流會,邀請專家或學者參與,以提高全市財政監督系統人員的綜合素質。

(二)依靠社會監督,完善和建立健全法律規章制度。

要依靠社會監督,首先必須加大宣傳力度。一是充分利用電臺、電視、報紙、網絡等宣傳媒體和工具,宣傳開展財政監督的重要性與政策規定;二是加強橫向交流,互相學習好的經驗和做法;三是加強調查研究,要做到調研與日常檢查工作相結合,用詳實的數據進行深入分析,以促進財政監督成果的轉化,為各級領導決策提供參考價值。

頒布《中華人民共和國財政監督法》是完善和建立健全法律規章制度的第一步。隨著社會經濟和民主政治的不斷進步,我國財政監督面臨著因投資主體多元化、利益分配復雜化、市場競爭激烈化及國際規范趨同化所引發的新情況、新問題,但由于在財政改革和財政管理中缺乏明確的法律法規,使得目前財政監督工作的依據顯得十分軟弱和牽強,財政監督的強制力在整體上也顯得仍顯得較為軟弱,這也決定了這部監督法頒布的必要性。此外,要建立起一套獨立、完整的法律規范和保障,還需要制定一部財政監督方面的地方性法規。據了解,湖南、吉林、甘肅、西藏、福建、遼寧、廣西、山東等8個省(自治區)已相繼出臺了財政監督檢查條例,有效地規范了財政監督行為,推動了當地財政監督工作的深入開展。因此,在正處于科學發展、和諧發展、率先發展的關鍵時期,頒布財政監督法是適應市場經濟發展的需要,是深化財政改革管理的需要,是完善財政職能的需要,是完善地方財政法制體系的需要。

(三)構建財政監督網絡體系。

首先要采取“統一規劃、統一平臺、分級分步實施、逐步到位;先簡單、后復雜;先上級,后下級”的原則,建立全國財政監督網絡系統建設,使財政監督關口前移,更有效地監管財政資金。其次是利用政務公開網絡體系,將財政職能職責、制度規程、政策紀律、標準要求等信息,讓廣大社會和群眾通過信息平臺去了解財政監督的運行機制,以更加便捷對財政資金分配的真實性、合規性和公平性進行分析評判,同時又對資金分配處形成制約。最后是加強“金財工程”,不斷完善財政監督共享資源。

(四)改革監督檢查方式

對財政資金監督檢查采取“四制”:公示制、會審制、監控制和績效制。

1.公示制

對申報項目的專項資金在財政監督網上進行公示,由群眾尤其是同行進行監督,提出意見。公示的內容包括項目是否該由財政解決、是否有利于促進社會效益或經濟效益、所需資金數額及資金的使用效率。

對檢查的單位、內容進行公告,讓知曉的人舉報,根據線索有的放矢進行檢查,實現監督檢查效果的最大效益化。對檢查的項目、內容在進場檢查時,在財政監督網和被檢查單位辦公樓上進行公示,接受社會的監督。同時,針對群眾和同行對被檢查項目、內容所提出的意見和建議,要盡量聽取,以保證了被檢查的項目、內容工作的順利進行。

2.會審制

在專門建立的專家庫中抽取專家,由行業專家組成評審小組,對申報項目提出的意見進行會審。會審中的評判依據主要包括:一是政府實施項目要達到的目標;二是如果引入招標競爭機制,主要依據需要實施項目的地方政府分管領導針對該項目的實施方案所進行的演講;三是群眾和同行提出的意見、建議和對被檢查的項目、內容的情況反映。

3.監控制

對批準同意申報項目的專項資金的整個撥付和使用流程進行全程跟蹤監控。使用財政專項資金的單位和部門必須使用財政開發的“財政財務監督軟件”。該軟件由財政免費提供,將專項資金的使用情況和賬務處理在軟件中清晰反映,監督檢查相關部門可以隨時翻查和監控。如有單位未按照合同執行,財政部門依據法律賦予的職責通知實施項目的單位暫停執行合同,并停止撥款,同時通知銀行凍結其資金。

4.績效制

該項目全部完成后,組織專家進行“績效評價”,評估該項目的完成情況,是否達到預期目標,而且申報單位對此項目完成的績效情況將作為領導今后投資決策的依據。財政資金效益的發揮,要以績效評價而定,因此對每一項資金都應進行評價。在績效評價體系未完全建立以前,可以對專項資金進行35個項目的績效評價,待找出一條績效評價規律后,逐步推開,根據摸索的規律,建立績效評價機制和績效評價模擬體系。

綜上所述,首先確定項目前,要對該項目進行論證,該項目是否有經濟效益或社會效益,是否保護生態環境,需要多少資金,其中財政能解決多少資金。其實是在該項目批準實施后,要監控財政資金是否按規定使用以及在規定的期限內使用完。然后是在該項目投產運行一年或兩年后,再次對項目所產生的經濟效益或社會效益,以及生態環境進行評估,檢查是否到達預期的目標。最后是評價項目的績效結果,這將作為領導今后做出投資決策的依據。

(五)加大考核力度

1.對財政資金使用單位的考核

將監督檢查的結果,作為考核單位及其經辦人、責任人在財政資金申報、審核、分配、使用、管理的責任,在該單位再次申報財政資金補助時,納入項目會審評價體系。違規情節嚴重的,移送聯合執法其他部門,并納入“黑名單”,在財政監督網上予以公布;涉及違法的,移送司法機關。

2.對財政系統內部的考核

在年度考核時,將財政局業務部門和預算單位在預算編制、預算調整、預算執行、財政決算、績效評價和監督等環節的職責和辦理時限納入考核范圍,對存在的一般性問題,分別扣相關業務處和預算單位0.55不等的分值,對問題比較嚴重的實施一票否決。對下級財政部門的考核評價將在監督工作會上通報情況,并納入預算分配會審評價體系。

三、我國財政監督的發展展望

在當前財政改革與發展進程需要財政監督發揮更加重要作用的關鍵時期,財政監督肩負的使命和責任也更加重大。面對新形勢,財政監督的工作重點要始終圍繞財政中心工作來開展,由此也決定了財政監督的發展方向:圍繞加強財政管理和促進財政改革,堅持以“服務財政管理,促進財政改革,維護財政秩序”為宗旨,牢固樹立以“監督與管理相生相伴、相融相促”的新理念,將監督逐步融入財政管理之中,提高財政監督的自覺性、主動性;認真履行法律法規賦予的職責,并按照公共財政框架體系和財政部關于構建、完善財政監督機制,全面提升財政監督水平的要求,進一步推動建立適應規范市場經濟條件下公共財政管理需要的財政決策、執行和監督相互分工、相互制約的財政運行機制;加強自我監督,規范財政部門自身理財行為;輿論引導,加強信息宣傳和調查研究工作;立足未來,探索財政監督信息化建設,促進財政監督全面、穩定、協調發展。

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