我國群體性事件組織結構與有關處置策略之探究

金 旺 王韜欽

[摘 要]我國群體性事件的組織結構有多種分類,不同的組織結構其性質和特點不同,處理方式與事件性質是否匹配、事件雙方信息是否對稱、決策者是否擁有對個案的分析處置能力會決定處置群體性事件的成敗,這決定了我們處理群體性事件應該根據匹配性原則、情報收集優先原則、區分對待原則、部門聯合行動原則,有重點有針對性地采取一系列行之有效的措施。

[關鍵詞]群體性事件 組織結構 原則 處置

作者簡介:金旺(1968- ),男,吉林省,教員,副團職,本科學歷,研究方向:邊防管理學;王韜欽(1982-),男,湖南省,學員,博士研究生,研究方向:法學、財政、邊防檢查。

一、群體體性事件基本內涵

根據2000年公安部文件《公安機關處置群體性治安事件規定》,群體性治安事件,是指“聚眾共同實施的違反國家法律、法規、規章,擾亂社會秩序,危害公共安全,侵犯公民人身安全和公私財產安全的行為。”[3]一般來說,群體性事件有廣義和狹義之分。廣義上的群體性事件是指利益相同或相近的社會群體,由于正當性的利益之間出現嚴重的分歧且不能通過司法的途徑予以解決,而產生的違法國家法律法規等擾亂社會秩序、危害公共安全的群體性沖突行為。狹義上的群體性事件僅指由于行政權力的不當行使所引發的群體性事件。近年來,群體性治安事件呈多發態勢,且規模擴大,行為日趨激烈,處置難度加大,已成為影響社會穩定和治安穩定的突出問題。

二、群體性事件組織結構的分類研究

(一)按連接關系可分為親緣性、地緣性和業緣性群體性事件

有學者認為群體性事件的主體是非正式的,是因為某種共同的東西而聯系結合在一起,并且認為:“這種非正式群體往住通過業緣關系(同一社會組織、部門或行業)、地緣關系(居住于同一或相鄰地區)、親緣關系(同一宗族),甚至因相同的民族、宗教、經歷等關系而集結在一起。”[4]

(二)按有無共同目的可分為有共同目的的群體性事件和無共同目的的群體性事件

在過去很多人認為群體性事件必然有目的,受馬克思主義經濟決定論影響,認為群體性事件一定與一定的利益或者權利訴求存在關聯,如有人認為:“參與群體性暴力事件的人員,是為了實現某方面的利益或達成某方面需求,才參與到群體性暴力事件中。他們共同行動想要達到的目標是滿足其正當合理或非法的需要,或者是為了發泄心中的不滿情緒。”[5]但是在近些年卻出現了一些不以利益甚至泄憤為目的的“快閃族”[6],這種群體以網絡聚合等方式結合在一起,有來無影、去無蹤的特點,這樣的事例在世界各地頻頻發生,比如 2003年7月的一天,意大利羅馬300多名網友收到“快閃族”行動電子郵件后,蜂擁進同一個書店,在指定時間到來時,突然齊聲鼓掌15秒,迅即離散而去;2003年7月30日,在德國柏林街頭,突然有100余人撐起彩色雨傘跳舞,數分鐘后又各奔東西;2003年8月27日,臺灣數百名“快閃族”成員突然在臺中市廣三百貨廣場聚集,同聲呼喊“火星來了”。然后迅速解散。

(三)按多個群體性事件團體有無事先謀和或者是否存在偶然因素可分為謀合性群體性事件和偶合性群體性事件

群體性事件可以事先有預謀結合的,也可能是偶然結合在一起的,我們對群體性事件研究其事先有無同謀有利于把一個復雜的群體性事件分解開來看。就好比我們在判定是否是刑法中的共犯的時候,需要分析多個人致同一人受害是否具有事先通謀一樣,如果能夠證明多個人是有共同故意的,那就要采用同類的法律程序去處置,如果沒有那就要區分對待,以示社會之公平與保證人權之必要。在群體性事件中,這樣的案例屢見不鮮,比如兩股游行人員因為各自的不同目的,恰好在同一路段和同一時段融合在一起,通常情況下,組織認為“人多力量大”,人多有利于雙方人員壯膽,因此會選擇組合在一起共同行動,只是在對政府當局的要求方面存在差別。而在許多現實案例中,難免出現有群眾組織被利用的現象,鬧事者可能會用煽動不明真相的群眾加入他們當中,甚至會像有人所指出的那樣:“沖突中的眾多參與者與事件本身無關,而只是表達、發泄一種情緒”[7],警察當局因為無法在錯綜復雜的群體事件中區分不同人的動機,也可能會傷及這部分人的合法利益。2008年11月17日九點半至18日凌晨,甘肅隴南武都城區部分群眾上訪被少數別有用心的人煽動利用,起初只有30多名拆遷戶集體到市委信訪室上訪,最后發展成為千人以上的人員沖擊政府機關,聚集在市委大門口的圍觀群眾在少數別有用心的人教唆、煽動下,部分人肆無忌憚地向正在市委大門口值班的信訪干部和公安干警拋擲石頭、磚塊、花盆等物,用鐵棍、鐵鏈、斧頭、洋鎬等近距離窮兇極惡地攻擊做群眾勸解疏導工作的信訪干部和公安干警,致使60多名人員身受重傷。表面上看,這次事件使有同謀的,而實際上,30多名拆遷戶集體與其他滋事者的性質不太一樣,刑事法律責任也可能不同,拆遷戶是利益驅使,而其他違法分子則可能是尋釁滋事,尋找刺激,或者因為其他方面對政府當局不滿,而借機搗亂,難以成立共同的違法犯罪故意。

三、群體性事件處置不當的主要原因分析

(一)處理方式與事件性質不匹配

如前所述,群體性事件的分類是復雜的,往往信訪處置部門或者警察部門不會將其認真分類,采取的措施方式與事件性質不匹配,無法做到對癥下藥,從出突學的角度來說,有一個重要原則就是“區別性質,謹慎施策”,與民族宗教相關的群體性事件通常與親緣或地緣存在關系,對于涉及民族、宗教等敏感性問題的騷亂事件公安邊防部隊在參與公安機關處置時,要在請示上級機關的同時,加強與民族、宗教等有關部門的聯系,在充分考慮有關方面、慎重實施處置措施,以免引起民族矛盾、宗教矛盾。而行業性群體性事件則是以實現某種行業利益為目的,例如政府在關閉違法菜市場后,菜市場攤主聯合在政府門前靜坐打橫幅標語等行為就是屬于這種情況。在處理兩種群體性事件時是不同的,前者應該照顧民族感情,通常與經濟利益無關,而后者往往涉及到安排攤主繼續就業,解決其生活實際困難等經濟性措施。即使是對于拆遷問題,在農村和在城市也是不同的,在農村,往往以一個姓氏為基礎在一個范圍內集中居住,是親緣性和地緣性的結合,由于整個家族世世代代居住于此的關系,這種拆遷損失往往是任何拆遷補償無法替代的,而在城市的拆遷則考慮路段的繁華,經濟補償的多少往往是決定拆遷是否成功的主要原因。

(二)事件雙方信息是否對稱、決策者是否擁有對個案的分析處置能力會決定處置群體性事件的成敗

情報信息是公安工作的生命線,在處置群體性治安事件中更是如此。毛澤東同志指出:“指揮員的正確的部署來源于正確的決心,正確的決心來源于正確的判斷,正確的判斷來源于周到和必要的偵察,和對于各種偵察材料的連貫起來的思索。”及時、準確、全面掌握情報信息,是我們正確判斷形勢、采取應對措施的重要依據,是妥善處置群體性治安事件的基礎和前提條件。[8]而在相反情況下,如我們不能掌握對方群體事件的起因,就無法判斷該事件的性質,繼而也就無法選擇正確的對策,而不論什么事情,從政府行政成本來看,直接使用武力是成本最低的一種方式,這就促使了各種武力濫用現象時有發生。而老百姓不知道政府當局的想法,大部分群體性事件參與者缺乏對政府方信息回饋的掌握,導致了信息上的完全不對稱。如浙江省嵊州市不滿官方強制拆遷及封鎖網絡,由于政府沒有很好的做好宣傳教育工作,對鬧事群眾人數、能力、耐心程度等估計不足,且大部分群眾不明真相相繼參與其中,最終導致兩萬名市民與數百名防暴警察武警爆發大規模流血沖突,有二十名居民被打傷、六人被捕,有五輛警車被砸毀。像這樣的事件濫用武力,還產生兩個被動:其一,控制了一時局勢,卻失去了老百姓對政府的信任,導致日后老百姓更理直氣壯的與政府作對;其二,被國際輿論利用,而借機批評中國人權問題。此外,決策者對于個別案例的應變處置能力也決定了處置事件是否成功,在西藏“3.14打砸搶”事件中,我國政府作出了一個相當正確的決定,為了挫敗達賴集團的政治陰謀,有關領導在冷靜判斷局勢后,命令武警戰士“打不還手,罵不還口”,在處置策略上相當克制,由于過去對待分裂行動,我國政府都更側重以武力對其堅決打擊,因此許多人不理解。而與此同時,西藏自治區司法部門積極發布公告,敦促參與拉薩打、砸、搶、燒事件的破壞分子投案自首,共有百余名涉案人員向公安機關自首。采取這樣“以靜制動”的策略不僅是從維護穩定出發考慮,同時也是為了在政治輿論上使我方政府出于有利地位,后來的事實證明這是對的,正如溫家寶總理所說:“我們有足夠事實證明,這起事件是由達賴集團有組織、有蓄謀、精心策劃和煽動起來的。這就更加暴露了達賴集團一貫標榜的“不追求獨立、和平對話”是一片謊言。偽善的謊言掩蓋不了鐵的事實。”

四、根據群體性事件組織結構特點,采取適應的處突策略

(一)基本原則

1.匹配性原則

根據群體性事件的特點結構,對癥下藥,找出有針對性地解決方法。具體來說,匹配性原則就要求領導者認真聽取群眾意見,嚴格分析查找群體性事件形成原因,從源頭上來解決問題,什么方面工作欠缺就補什么,提高工作務實作風,不打時間戰、消耗戰,對于確實有困難的群眾不能草率應付、敷衍了事。

2.情報收集優先原則

信息收集在整個信息體系中處于首位,信息收集這項工作只有做到“靈、準、快、廣、深,”才能掌握整個工作的主動權,杏則就會陷人盲目被動。[9]情報工作的收集工作決定了采取何種處理突發事件的策略,要做到知己知彼,盡可能多的掌握對方群體的意圖,掌握其骨干分子、人員數量以及結構,值得注意的是,還要了解其周圍支援力量的形成可能,避免群體性事件向周圍輻射擴大。

3.區分對待原則

針對不同組織結構關系的群體性事件,應該采取區分對待的原則,即在使用武力多少、談判程度、如何組織戰略戰術等,這些都應該根據具體的事件來定,不能一概而論。因此,除了要加深研究各種組織的性質、意圖,還要重點培養處置群體性事件負責人的應變能力,并且要多授予其更多的自由決策權,以便更好的維護群眾的利益,打擊犯罪和恐怖勢力。

4.部門聯合行動原則

基于群體性事件的復雜性,處置行動開始前應該組織多個政府部門協同行動。通常群體性事件都涉及到許多政府部門,在整個處理過程中,公安機關擔負著維護現場秩序的責任,但是面對各種要求,多數時候因屬于職權之外而無權向群眾去承諾和兌現,群眾的要求得不到滿意答復,則將導致其遲遲不肯解散,圍堵于政府機關或者交道要道,造成嚴重的社會后果以及影響。面對群體性事件,其他部門采取回避態度不是最終辦法,即時是越權也應該由相關或上級主管部門負責人會同公安機關人員一起出面指導或者協商。

(二)具體處置策略

1.每個單位要發揮專業優勢,成立各自的應急處置部門

通過總結發現,大部門政府部門處置群體性事件都是臨時抽調經驗相對豐富的人來作為負責人,沒有常設的應急處置部門。沒有應急處置部門的編制設置,就會顯得責任約束有些無力,導致部門責任心和自律性不強的負責人認為對方不關己事,對待群眾的態度是“能拖就拖,能騙就騙”,只要能讓他們走就行,至于群眾的合法利益得不到滿足怎么辦,沒缺乏高效的問責機制,最終可能激發人民與政府間的矛盾。因此,每個部門應該根據各自的專業優勢,抽調精兵強將組成常設的應急處置部門,其工作職責就是接待上訪和處理各類群體性事件,并把是否能處理好這類事情作為工作績效的唯一標準。這樣做,也有利于培養出一批有長期處理群體性事件工作經驗的組織性人員,能積累大量的專業化經驗。

2.分割對待,化整為零

對于偶合性的群體性事件,我們應該清楚一點,就是可能存在的多種要求,有些是歷史遺留沒有解決的問題一并擺了出來,針對這種情況,我們應該把整個群體根據其人員要求和目的分割成幾個部分來看待。逐一成立工作組來處置和談判,做好疏導工作,其中要注意不能與所有人同時談判,避免因滿足了一部分要求,加大其他人疏導工作的難度。通過分割處理的方式,最終達到化大為小,化整為零,這樣做也有有利于明晰化工作思路,對于大規模群體性事件顯得十分必要。

3.信息共享,建立歷史數據庫

許多群體性事件是可以重復發生的,特別對于親緣性、地緣性和業緣性群體性事件,由于其人員結構聯系比較緊密,組織人員較為迅速,重復發案率更高,但其因為前次組織行動遇到阻礙,沖擊的地點和部門都可能會有變化。針對這種情況,我們政府應該建立信息共享的歷史數據庫,把歷史上參與過的群體性事件的詳細信息包括事件、人員、目的等都記錄在案,使各部門能隨時查閱,以便在信息收集中節省出大量的人力物力財力,將行政成本最小化,同時也加快了有關部門處置相同或類似事件的時間和周期。

4.強化和拓展溝通渠道,做好普通民眾的日常安撫工作

鑒于在偶發性的群體性事件,可能涉及到許多不明真相的人民群眾參與到其中來,而這些群眾往往不是行動的組織者和倡導者,而是圍觀者,甚至有湊熱鬧、碰運氣的心態,而政府的回應會影響到他們這部門人是否會朝激進的方向轉化。此外還要充分發揮互聯網的優勢,多搭建政府與民眾之間的論壇對話平臺,由專門人員負責答疑,政府要透明,更重要的是政府平日要幫助弱勢群體解決力所能及的困難,一點一滴的贏得民眾的信任,讓普通民眾在日常生活中熟悉政府、理解政府,這樣在群體性事件中才不會盲目跟風鬧事,并可以把群體性事件的群眾基礎減到最小。

5.事后控制追究,減少重復發生

要建立嚴格的時候追究機制,加強法律問責,讓民眾對于“打砸搶”的后果有一個明確認識,要嚴懲帶頭鬧事的那些別有用心的人,堅決扼殺這種動不動就沖擊政府機關或者城市重要樞紐地帶的不良風氣。通過國家暴力,讓不法分子感到國家行政力量和法律力量的威懾力,教育一般的民眾,使普通民眾感到敬畏,從而大大減少重復發生。此外,要對信訪接待人員進行嚴格的控制和規范,落實相關責任,完善監督機制。筆者認為這種現象和不合適的政績觀存在關系,也與信息監督機制存在關系,需要建立一整套透明公開的辦公行政系統,加強多部門之間的責任連帶關系和監督關系,加強群眾的監督是必要的。

參考文獻

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[9]羅利達。群體性治安事件的防范與處置方略。公安學刊1999年第11卷第1期