試論中國在亞丁灣行使普遍管轄權的國際法依據

壽小峰

[摘 要]2008年間索馬里海盜的活動更加猖獗。從而直接威脅到國際社會許多國家的海上利益。鑒此,聯合國安理會前后兩次在《聯合國憲章》第七章的框架下專門通過決議,世界上包括美國、印度、歐盟、俄羅斯、中國等國家紛紛派遣海軍前往亞丁灣附近海面,保護來往貨船,打擊“海盜行為”。本文將主要從國際法律的角度予以分析和闡述。

[關鍵詞]亞丁灣 海盜 海洋法 普遍管轄 中國的實踐

一、引言

東南亞海域統稱“南海”地區航線是連接亞太地區與世界經濟體系最主要的通道。亞太地區經濟和對外貿易的發展,以及該地區經貿在世界經濟體系中地位的增加,使得南海地區航行安全對亞太各國和世界經濟的聯系日益密切。南海及周邊地區是國際政治和地緣政治的重要地區。隨著亞太地區經濟的發展,該地區在政治、軍事安全意義方面具有更多的戰略價值。世界大國對該地區的戰略關注和東南亞國家多數處于發展中國家的現實使該地區的安全狀況相對復雜。由于該區域周邊相關國家的政治、安全政策等而引發的海盜問題日益嚴重。就海盜活動而言,自20世紀90年代后期以來一直呈現上升的勢頭。根據國際海事局的報告,1996年到1998年,僅馬來西亞海區就發生海上搶劫事件11起,1998年,世界范圍的海盜襲擊有1/3左右發生在印尼海域。同年,東南亞海域被殺人員為66人,而全球海上被殺人員總數共才67人。2000年,世界范圍內海盜活動更為猖狂。而靠近東南亞一帶的海域的海盜案件,占了全球海盜案件的大約56%。因此印度尼西亞的海域被稱為世界上最危險的地區。索馬里海域在2008年里發生了120多起海上搶劫行為,超過30艘船只遭劫,600多名船員遭綁架。2008年1月到11月間,平均每天有3-4艘次中國商船路過;據悉其中20%受到過海盜襲擊,僅劫持事件就發生了7次,我國船舶和人員安全面臨嚴重威脅。

很明顯索馬里海域的海盜已經從普通的小海盜發展成為有組織的犯罪集團,甚至可能還帶有政治目的。組織化、集團化、國際化成為當前海盜的特征。海盜攻擊目標和活動內容的范圍也在擴大。日益猖獗的海盜問題已經成為影響亞太地區乃至世界經濟發展的一大隱患。世界各國應當共同合作打擊海盜,以及相互協調進動索馬里及周邊地區的政治、經濟和安全合作。

二、普遍管轄原則

在同國際犯罪做斗爭的過程鐘,“為了防止罪犯逃避懲罰,任何國家都有權利和義務將 實施惡行者繩之于法,只要其處于該國的實際控制之下”這就是普遍管轄理念,而直接依據這一理念所確立的就是普遍管轄原則。對違反國際法的罪行特別是對構成危害人類共同利益的少數特定的國際犯罪行使管轄權并予以懲罰。而普遍管轄原則與國際社會對海盜罪的懲治有著不解之緣,正是在與海盜行為的斗爭中,人類才開始認識到普遍管轄原則的重要價值,所以普遍管轄原則的司法實踐就是對海盜的打擊開始的,慢慢地形成了適用普遍管轄原則的國際習慣。1958年的《公海條約》和1982年的《聯合國海洋法公約》都明確將海盜罪規定為犯罪行為,并規定締約國在必要時可以行使普遍管轄權,而且《公海公約》第19條規定,在公海上或者在任何國家管轄范圍以外的任何其他地方,每一個國家均可扣押海盜船舶或者航空器,或為海盜所奪取并在海盜控制下的船舶,和逮捕船上或航空器上人員并扣押船上或航空器上財物。扣押國的法院可判定應處的刑罰,并可決定對船舶、航空器或財產所應采取的行動,但不影響善意第三者的權利。《公海公約》對普遍管轄原則的規定有兩個特點:一是沒有規定并行使管轄權;二是沒有將幾種管轄權分開并按先后順序排列的規定,而是用“每一個國家”這樣的表述將所以的管轄權類型包括在內。中國作為締約國之一當然有權利對索馬里海盜行使普遍管轄權。普遍管轄原則的適用也是體現國家的國際義務的,其實對于與本國并沒有直接厲害關系的國際犯罪是否進行管轄,對各國都是一個考驗。從理論上講,適用普遍管轄原則擴大了國家的管轄權,大多數國家都愿意接受,但從實踐來看,巨大的司法壓力和巨額的成本,往往使許多國家望而生畏,不愿承擔這種國際義務。由此可知,對國際罪行積極進行普遍管轄的國家是那些對國際社會具有很強責任感,而中國作為一個大國必須承擔這種義務。

國際法上確立了對海盜行為的普遍管轄原則。海盜被認為是逐出法外之人。按照國際法,海盜行為喪失了其本國的保護,因而喪失其國家屬性;而且他的船舶,或者飛機,雖然過去可能具有懸掛某一國家旗幟的權利,也喪失了這種權利。國際法上的海盜行為是一種“國際罪行”;海盜被認為是一切國家的敵人,他可以被“落入其管轄權的任何國家”加以法辦。《海洋法公約》中規定任何一國對發生于公海范圍內的海盜行為都可以進行打擊,但當該行為發生于沿海國專屬經濟區或毗連區時,如何對該行為打擊并未做出規定。Barry h. Dubner于1980年提出對公約的修改,主張海盜的行為地應包括領海在內不應僅局限在公海。如一國對海盜的船舶進行追擊或為其他合法船舶進行護航的前提就是該船舶必須位于“內水、群島水域、領海或毗連區內”,當該船舶位于其他國家的“內水、群島水域、領海或毗連區內”時,該國能否對船舶進行緊追?如涉嫌對A國船舶實施海盜行為的船舶位于索馬里國的專屬經濟區內,而且該船舶在索馬里國的管轄領域內未有任何犯罪行為,那么A國如何能對該船舶進行有效的管轄?另外一國對位于其管轄領域內的船舶進行緊追進入另一國專屬經濟區或毗連區時,如何行使緊追權?如果識別該國是在行使其依照公約享有的權利,還是對沿海國權利的侵犯?這便在打擊海盜時出現了普遍管轄權與國家主權的沖突。

三、聯合國的相關決議

如果說普遍管轄權本來是為了對付“在公海上或在任何國家管轄范圍以外的”海盜行為,那么在第1816和第1838號決議中,聯合國安理會就更進了一步,采取了國際法上不同尋常的做法。

安理會第1816號決議的第7段,是該決議的核心內容。它明確規定:任何其他國家在2008年6月2日決議通過以后的6個月內,都可以在與索馬里過渡聯邦政府合作來打擊索馬里海盜。這些國家參與打擊海盜的方式,既包括“進入索馬里領海,以制止海盜及海上武裝搶劫行為”,而且還包括“在索馬里領海內采用一切必要手段,以制止海盜及武裝搶劫行為”。

聯合國安理會是一個政治性組織。關于它的職權,《聯合國憲章》第24條(1)款規定:“為保證聯合國行動迅速有效起見,各會員國將維持國際和平及安全之主要責任,授予安全理事會,并同意安全理事會于履行此項責任下之職務時,即系代表各會員國。”然后第25條接著規定:“聯合國會員國同意依憲章之規定接受并履行安全理事會之決議。”

從這兩條規定可以看到:聯合國所有的會員國,通過《聯合國憲章》同意將維持國際和平與安全的主要責任授予了安全理事會。聯合國安理會是世界上維持國際和平與安全的主要機關,也是目前的國際關系和國際政治體系中唯一有權根據《聯合國憲章》的規定采取執行行動來維持國際和平與安全的機關,其有關決議對成員國具有約束力。聯合國安理會一旦做出決議,聯合國所有成員國都有義務按照《憲章》的規定予以執行。

聯合國安理會通過的關于打擊索馬里海盜的兩個決議,是在《聯合國憲章》第七章的框架下通過的,是站在維護世界和平與安全的高度來討論和對待索馬里海盜問題。它構成了“國家主權的”例外。聯合國安理會就索馬里海盜行為兩次通過決議,是依據《聯合國憲章》第七章而做出的決議。它不僅就“海盜”而論海盜,而是將打擊索馬里海盜行為放在“維護和恢復世界和平與安全”的角度來考慮。另外,安理會采取的措施,都是具有“強制”性質的措施,是聯合國組織的會員國具有提供“協助和便利”的義務和責任措施。