談農村土地承包經營權的流轉

張景會 楊久廷 肖繼兵 辛宗緒

摘要以朝陽市龍城區召都巴鎮為例,分析了土地承包經營權流轉給農村經濟帶來的變化及存在的問題,提出了做好農村土地流轉工作的對策。

關鍵詞農村經濟;土地承包經營權流轉;問題;對策;遼寧朝陽;龍城區召都巴鎮

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼A文章編號 1007-5739(2009)11-0249-02

以家庭聯產承包責任制為基礎的土地承包經營制度,曾經激發了我國幾億農民對土地的熱情,使農業生產力得到很大的提高。但隨著改革的深入,這種土地承包經營方式越來越不利于農業技術的進步和產業結構的調整,阻礙了農業生產力的發展,而土地承包經營權的流轉能充分發揮土地效益,有利于促進土地的規模化經營。

農用土地流轉具有客觀必然性,這一點理論界已達成共識。學術界從不同的角度闡述了土地流轉的必然性,例如,冷崇總認為農用土地的流轉是農村產業結構和就業結構變化的要求,是農戶人口的變動和勞動力增減的要求,也是規模經營的要求[1]。王利明則認為農用土地流轉,特別是土地承包經營權的流轉有利于實現土地的價值,有利于推動我國農村市場化的進程,有利于提高土地的效益和土地利用率[2]。當前“三農”問題已成為我國經濟、社會繼續發展的“瓶頸”[3]。農村改革的重點是土地制度改革,而土地流轉是土地制度改革的一個重要支點。

1土地承包經營權流轉現狀

20世紀90年代中期以前,我國土地承包經營權流轉的發生率一直偏低,流轉的規模也較小[4]。據農業部1993年進行的抽樣調查,1992年全國共有473.3萬承包戶轉包、轉讓農地77.4萬公頃,分別占承包地農戶總數的2.3%和承包地總面積的2.9%。但是從20世紀90年代末直至最近幾年,隨著國民經濟的快速增長,大量的農村富裕勞動力外出打工,大量的農村耕地荒蕪閑置,造成農村耕地這一寶貴資源的極大浪費,嚴重阻礙了農村經濟的發展[5]。在這種情況下,由于政府引導及各級組織的探索,土地流轉這一新的土地經營方式開始有了較快的發展。

2土地承包經營權流轉方式

土地承包經營權流轉有農戶自發流轉和集體經濟組織推動型流轉2種方式,其中農戶自發流轉是流轉的主要形式,主要方式有轉讓、互換、轉包、租賃等。集體經濟組織推動模式是由作為農地發包方的集體作出決策的流轉,主要方式有反租倒包和股份合作制等。

轉讓是指“承包方有穩定的非農就業或者有穩定的收入來源,經發包方同意,可以將全部或者部分土地承包經營權讓渡給其他從事農業生產經營的農戶,由其履行相應土地承包合同的權利和義務,轉讓后原土地承包關系自行終止,原承包方承包期內的土地承包經營權部分或全部滅失”。

轉包是指“承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營。轉包后土地承包關系不變,原承包方繼續履行土地承包合同規定的權利和義務。接包方按轉包時約定的條件對轉包方負責,承包方將土地交他人代耕不足1年的除外”。

出租指“承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限租賃給他人從事農業生產經營。出租后原土地承包關系不變,原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務,承租方按出租時約定的條件對承包方負責”。

互換是指“承包方之間為方便耕作或者各自的需要,對屬于同一集體經濟組織的土地承包經營權進行交換,同時交換相應的土地承包經營權”。

反租倒包即在農戶自愿前提下,由村里向農戶支付一定租金,將農民土地承包經營權收歸村集體,村集體再將其租賃給外來的公司、大戶,或再進行一定投資后將其倒包給本村的部分農民。

股份合作制是在明確土地所有權是集體的、承包經營權是農民的前提下,把土地經營權量化成股份,通過入股的形式,把農民的土地承包經營權集中起來,由組建的農業股份合作公司集中經營。

3土地承包經營權流轉的積極效果

近期,筆者在朝陽市龍城區的部分鎮、村對農村土地流轉情況進行實地調查(重點以龍城區召都巴鎮為基點)了解到,隨著農村改革開放的不斷深入,農業種植結構加快調整,目前鄉村正在發生一場深刻的變革:越來越多的農民不再簡單地視土地為“命根子”,而是以租賃、轉包、代耕等靈活多樣的形式,把承包的土地交付他人經營,自己或成為農業產業工人,或進城入廠做買賣,走上了一條與祖輩截然不同的謀生存求發展的道路?？梢?中央的這一重大決策非常及時,給農村經濟的快速發展、農業的增效、農民的增收提供了保障,并將大力推進農業產業結構調整轉變土地經營方式,給農民吃了顆“定心丸”。

(1)從實際出發,充分利用距中心城市近的便利條件,資源優勢得以顯現。位于遼西地區的朝陽市龍城區召都巴鎮距朝陽市區15km,現有耕地面積2 025.73hm2,水澆地733.33 hm2,有林地面積4 400.00hm2,下轄11個行政村,93個村民組,20 423人,其中農業人口19 566人,是典型的農業大鎮,雖經多年的努力,但由于受土地承包方式等因素制約,仍以種植玉米、高粱和小雜糧為主,特色產業有天鷹椒、酒葡萄、蔬菜種植,面積較少,沒有形成規模效益。為加速傳統農業向現代農業的轉變,促進農民增收,該鎮黨委、政府按照上級的部署,從2008年初開始,制定了農業產業結構調整總體規劃,決定在3~5年內,充分利用市、鎮的龍頭企業,重點實施保護地生產,發展裸地蔬菜、酒葡萄、粘玉米等高產高值產業,每年以166.67hm2的種植面積速度遞增,實現產值效益同步提高。根據產業布局,突出發展特色產業,逐步形成一村一品,使農業向產業化、經營集約化方向發展,實現裸地蔬菜種植、林下中藥材種植、酒葡萄種植等5個專業村,預計到2010年,農業總產值超過2億元。

(2)從實際出發,因地制宜,以設施農業、裸地蔬菜、酒葡萄種植為重點,狠抓基地建設。該鎮2008~2009年將完成3個標準園建設,即燒鍋村的裸地蔬菜園、尹杖子村的蘆筍種植園、土城子村的新型酒葡萄園。以尹杖子村、燒鍋村、宋杖子村為主,作為666.67hm2高效農業園區的中心區,發展裸地蔬菜66.67hm2,輻射黃酒館等6個村;以該鎮的東方鮮綠脫水菜廠為依托,在厚杖子村發展地菜13.33hm2,輻射瓦盆溝等4個村,預計種植蔬菜達33.33hm2;以協會和農村經濟合作社組織為紐帶發展天鷹椒等高效作物品種40.00hm2;以市內及龍城農業園區龍達酒業、正大藥業為依托,在土城子等3個村發展酒葡萄和中藥材種植266.67hm2,這些項目已付諸實施。

(3)從實際出發,燒鍋村裸地蔬菜園33.33hm2裸地蔬菜亮出農業生產“高效”牌。2008年初,燒鍋村精心研究制定了全村“一園”即66.67hm2高效種植園,該村決定利用3年時間,把全部耕地203.33hm2從傳統的高粱、玉米為主的農業種植上退出來,2008年春采取返租倒包的承包方式(即由承包方將地以每年7 500/hm2元的價格承包下來,再由原耕地經營戶按其要求種植圓蔥,由承包方依據雙方簽定協議價格收購,共種植圓蔥33.33hm2,二茬種植白菜),依托朝陽天贏蔬菜公司,當年收入33 000元/hm2,給該鎮農業產業結構調整闖出一片新天地。

(4)從實際出發,緊緊圍繞高效農業園區建設,大力增加基礎設施投入。充分利用國家農業綜合開發和扶貧開發政策籌措資金,2008~2009年完成機電井18眼,延長埋設地下管路1.2萬米,實現農業高效配水5處,確保農業產業結構調整用水。

(5)從實際出發,該鎮黨委、政府及村兩委班子認真做好農村土地承包經營權流轉后的服務工作。首先是向干部和村民深入廣泛宣傳黨和政府的各項優惠政策,從而轉變農民的思想觀念,促使他們堅定投入種植業、養殖業,提高生產經營的積極性;二是嚴格依法定程序幫助、引導干部村民自愿做好土地經營權流轉工作;三是認真做好生產、銷售等各項常務工作,確保雙贏;四是采取多種形式,多層次、多角度地做好科學普及工作,做到戶戶有明白人,人人爭當科學經營、規模經營的行家里手。

4土地承包經營權流轉過程中存在的問題

(1)農村社會保障制度不健全,農民對土地有很強的依賴。實踐證明,思想認識問題是目前制約農村土地使用權流轉的首要問題[6]。農民具有很強的戀土情結,一些農民想將土地承包經營權進行流轉而又心有疑慮,多數農民仍把土地當作生活的最后保障,這就使農民不敢完全放心大膽地進行土地流轉。在當前的開發熱中,土地價值增長迅猛,使得農民更看重土地,農戶往往寧可讓土地閑置,也不愿流轉出去。

(2)部分干部對土地承包經營流轉的重要性認識不清。當前,有一部分干部對土地承包經營權流轉在促進農村適度規模經營和調整農村產業結構中的重要作用認識不夠,開拓創新意識不強,從而導致促進土地承包經營權流轉的政策激勵不足,不利于土地承包經營權的流轉。

(3)土地承包經營權流轉市場不發達,缺少政策引導。當前,我國在法律和政策上對農村集體土地的流轉還沒有具體的規定,土地流轉中各方的權利、義務關系及法律責任不明確[5],農村土地市場不完善,土地承包經營權流轉還是自發流轉為主,這種流轉方式往往是口頭協議,不簽訂轉包合同,缺乏法律依據,也沒有在有關監督機構的保證下進行。因此,容易發生糾紛。

5推進土地承包經營權流轉的對策

(1)完善土地制度改革,制定土地流轉的政策法規,逐步發展土地流轉市場。土地流轉市場的不健全,嚴重影響了土地承包經營權流轉政策的有效實施。因此,國家必須加大對土地承包經營權流轉市場的建設力度,使農民的土地流轉由一種自發行為變為一種自覺行為,使土地流轉價格在市場中形成。

(2)健全農村社會保障制度,促進農村土地流轉健康有序發展。農村社會保障制度不健全,是制約農村土地流轉市場發展的一大因素。當前農村雖然實行了最低生活保障、農村新型合作醫療制度,但農民的社會保障程度還很低。農村應建立多層次的社會保障體系,逐步弱化農民對土地的依賴性。只有建立起完善的農村社會保障制度,才能從根本上解除土地對農民的束縛,引導農村富余勞動力向第二、三產業轉移,讓農村土地集中到種田能手中,實現適度規模經營。

(3)加強對干部的教育培訓,增強其對土地承包經營權流轉重要性的認識。

(4)建立土地流轉中心,嚴格土地流轉管理。在農村土地流轉中,供求信息在空間分布上極為分散,傳遞設施和手段相對落后,存在雙邊壟斷的現象,即土地的轉讓方找不到土地的受讓方,土地的受讓方找不到土地的轉讓方。這直接導致土地交易的成本高,土地資源配置的效率低。因此,可以鄉鎮為單位,建立專門的土地流轉交易場所,進行土地承包經營權自愿轉讓的農戶進行調查和登記,與農戶簽訂流轉協議,統一對外招商開發,以提高農地流轉機制的運作效果。

6參考文獻

[1] 冷崇總.試論農村土地使用權流轉[J].上海農村經濟,1999(4):20-23.

[2] 王利明.農村土地承包經營權的若干問題探討[J].中國人民大學學報,2001(6):82-90.

[3] 張慎霞,王環,張術環.當前我國農用土地流轉問題研究述評[J].山東理工大學學報(社會科學版),2006(2):27-30.

[4] 張紅宇.中國農地調整與使用權流轉:幾點評論[J].管理世界,2002(5):77-78.

[5] 薛彥杰.試論農村土地承包經營權的流轉[J].安徽農學通報,2008,14(4):3-5.

[6] 劉宇.關于農村土地使用權流轉問題的思考[J].經濟體制改革,2003(5):82-84.