芻議我國產品召回制

蔡承穎

摘要2008年發(fā)生的三鹿奶粉事件讓大眾的目光再次投向了產品召回制度的建立上,本文將從缺陷產品召回制度的概念入手,從基本法律、法律責任、立法層次就產品召回制度的起源,現狀以及其體系建立之意義等多方面對產品召回制度加以闡述,著重分析我國現有缺陷產品召回制度存在的缺漏,進而針對存在的問題,提出一些解決建議,包括完善現有的相關的法律法規(guī)以建立專門的法律法規(guī)體系,采用細化法律責任以加大懲罰力度,完善召回制度的行政管理職能和健全產品信息系統(tǒng)等,以期對立法者提供有益的借鑒。

關鍵詞三鹿奶粉召回制度法律責任

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-043-02

一、事件回顧

2008年 6月28日,位于甘肅省蘭州市的中國人民解放軍第一醫(yī)院泌尿科收到第一例嬰兒患有“雙腎多發(fā)性結石”和“輸尿管結石”的病例。至9月8日,該院兩個多月來共收治14名患有同樣疾病的嬰兒。此后,湖北、湖南、山東、安徽、江西、江蘇、陜西、甘肅、寧夏、河南等10個省份相繼發(fā)生類似情況,經調查發(fā)現患兒多有食用三鹿嬰幼兒配方奶粉的歷史,衛(wèi)生部專家高度懷疑石家莊三鹿集團股份有限公司生產的三鹿牌嬰幼兒配方奶粉受到三聚氰胺污染。9月11日晚,三鹿集團發(fā)布產品召回聲明,稱經公司自檢發(fā)現部分批次嬰幼兒奶粉受到三聚氰胺的污染,決定對2008年8月6日以前生產的三鹿嬰幼兒奶粉全部召回。①

二、產品召回制度溯源

缺陷產品召回制度,最早出現在美國,1966年,其召回制度最先應用于汽車。美國汽車行業(yè)根據《國家交通與機動車安全法》,明確規(guī)定汽車制造商有義務召回缺陷汽車。1972年,美國頒布《消費品安全法案》,授權美國消費品安全委員會對有缺陷的產品實施召回,標志著缺陷產品召回制度的正式確立。②此后,美國陸續(xù)在多項產品安全和公眾健康的立法中引入了缺陷產品召回制度,使其應用到可能對公眾造成傷害的主要產品領域,特別是食品。召回范圍也擴展到包括幾乎所有可能對消費者造成傷害的產品。缺陷產品召回制度已經成為美國產品質量管理和政府進行經濟調控的常用手段。例如,先后出臺的《聯邦肉產品檢驗法》(FMIA)、《禽產品檢驗法》(PPIA)、《食品、藥品及化妝品法》(FDCA)等等。目前實行召回制度的國家還有日本、韓國、加拿大、英國和澳大利亞等國。

三、各國產品召回制度

產品召回(recall)是指產品的生產者得知其生產某類產品存在危及消費者人身財產安全的缺陷時,將已經送到市場該產品從流通領域和終端用戶手中收回的一種制度。③該制度是針對已經流入市場的缺陷產品而建立的。我國的《產品質量法》第四十六條規(guī)定,“本法所稱缺陷,是指產品存在危及人身、他人財產安全的不合理的危險:產品有保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業(yè)標準的,是指不符合該標準。”但在國際上的產品召回制度中對于產品缺陷的定義更為嚴格。例如英國的1978年《消費者保護法》認為,“如果產品的安全性沒有達到人們通常有權期望的程度,那么產品就存在著缺陷。”④美國的《統(tǒng)一產品責任法》認為:“如果并且只有在下列情形下,可以證明產品存在缺陷:(1)產品制造上存在不合理的不安全性;(2)產品設計上存在不合理的不安全性;(3)未給予適當警告或指示,致使產品存在不合理的不安全性;(4)產品不符合產品銷售者的明示擔保,致使產品存在不合理的不安全性。”所以綜合以上各國法律的定義,缺陷產品應指因設計、生產、指示等原因在某一批次、型號或者類別中存在具有同一性的、危及或者造成人體健康和生命安全的不合理危險的產品。生產商應對這些缺陷產品予以免費進行檢測、修理、更換或者退回此種產品的貨款等處理。由于缺陷產品的產生原因是系統(tǒng)性的,因此產品具有批量性出現的特點,當這些產品進入市場后,有可能造成消費者群體性的生命、財產危險或環(huán)境危害。所以很多國家針對缺陷產品制定了相關的法律法規(guī),即產品召回制度,規(guī)定了缺陷產品回收、改造、賠付等條件、程序以及生產商、銷售商的相關責任等內容。⑤

世界各國的產品召回方式大致有兩種:“自愿召回”(voluntary recall)和“強制召回”(mandatory recall)。所謂“自愿召回”又稱主動召回,是生產者經自行判斷認為其生產的產品存在危險而自愿地采取的產品召回措施。在這種情況下,生產者有義務及時跟蹤了解產品是否存在缺陷,公布缺陷產品信息,以及向有關主管機關及時報告產品的缺陷、可能存在缺陷的產品范圍、實際采取的召回舉措與最終完成召回的情況。但自愿召回仍應遵循法定的或者法律授權主管部門規(guī)定的具體要求。如美國的《聯邦食品、藥品與化妝品法》(FDCA)對嬰兒奶粉的自愿召回規(guī)定必須符合食品與藥品管理局(FDA)行政首長針對擬召回的嬰兒奶粉對人類健康所具有的危險程度而確定的各種召回行動的范圍與深度。制造商應按主管部門行政首長的要求向零售商提出召回通知,并在通知公眾所必需的時間內,在購貨點張貼召回通知。美國環(huán)保署(EPA)在對存在缺陷的殺蟲劑的召回中,還要求制造商在實施自愿召回前制定一個計劃。其內容該當包括召回將要涉及的銷售鏈中的層級和召回時間表,以及用于核實召回效果的方法,且需經批準方可實施。⑥自愿召回的起因多是消費者投訴或生產商自檢。若應相關行政部門要求召回則為強制召回。“強制召回”也可稱為指令召回,是指主管部門發(fā)現并認定某種產品存在危險,經過一定的程序,向制造商發(fā)布命令,要求制造商必須采取的召回措施。例如我國由國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家發(fā)展和改革委員會、商務部和海關總署共同制定的《缺陷汽車產品召回管理規(guī)定》中規(guī)定了我國缺陷汽車產品的召回程序必須經過專家初步判斷、制造商提交證明、專家審查并完成技術認定、質檢總局確認指令召回、制造商提交召回計劃、質檢總局通知、制造商召回等一系列步驟。在強制召回中,召回義務人在接到責令召回的通知后仍然拒絕履行召回義務,行政主管機關可以采取警告、罰款、暫扣營業(yè)執(zhí)照等行政強制措施,督促其履行召回義務。⑦

四、我國召回制度之現狀

目前,我國并還沒有全面實行產品強制召回制度。現有生效的有關具體產品召回的規(guī)定僅為上文提及的2004年10月頒布的《缺陷汽車產品召回管理規(guī)定》,而對于其他產品,我國法律以概括性的條文提出要求。如《中華人民共和國產品質量法》第26條規(guī)定:生產者應當對其生產的產品質量負責。《消費者權益保護法》第18條規(guī)定:經營者發(fā)現其提供的商品或者服務存在嚴重缺陷,即使正確使用商品或者接受服務仍然可能對人身、財產安全造成危害的,應當立即向有關行政部門報告和告知消費者,并采取防止危害發(fā)生的措施。此外,2007年7月國務院出臺了《關于加強食品等產品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》,要求生產企業(yè)發(fā)現其產品存在安全隱患的,應主動召回。但總而言之由這些規(guī)定構成的產品質量責任體系并不意味著我國已經建立起了產品召回體系,且存在以下問題:第一,法律效力較低,除了《產品質量法》以及《消費者權益保護法》是以國家法律的形式規(guī)定外,其他都為部門性規(guī)章,在效力層次上較低。第二,規(guī)范過于寬泛,沒有同時明確相應的責任及違反后果,執(zhí)行力很弱,在發(fā)生有關召回爭議的時候,不能夠作為裁判規(guī)則予以適用,在采取何種防止危害發(fā)生的措施,對措施的實施如何監(jiān)督,不采取措施該如何處罰,都沒有明確具體的規(guī)定。這樣模糊的規(guī)定,是無法起到法律應有的規(guī)范作用的。第三,產品召回制度的一個重要意義在于對可能存在危險的產品的收回,而我國現有調整產品質量和消費者保護的法律都是以生產者、銷售者出現違約行為或者侵權行為作為提供救濟的基礎條件,目前的法律只是從消費者的角度規(guī)定了產品質量存在問題時的救濟手段,而沒有強調經營者主動召回全部缺陷產品的義務,如果特定消費者不主動行使上述救濟手段,缺陷產品仍然可能處于流通和生活使用當中,很可能造成對其他公民人身安全和財產保障的威脅。所以我國應盡快將產品召回制度在法律上予以確定。

五、召回制度建立之意義

首先,建立產品召回制度有利于維護社會公共安全、公眾利益,保護消費者的人體健康和生命安全。產品召回制度建立在潛在的損害基礎上,實施于產品缺陷尚未對人身財產造成實際損害之前,是—種事前救濟制度,強調防患于未然。它根據同一生產條件下生產出來的產品具有同質性這一現象,研究個別產品具有的潛在危險,推斷一定樣本總體具有的潛在危險,進而對整批產品采取必要的措施,對于防止大范圍的損害發(fā)生確實能夠起到預防的功效。以產品召回制度的發(fā)源地美國為例,自產品召回制度自誕生以來,美國各主管機構每年乃至每月都要召回大量的存在危險的產品。1966年制度的《國家交通與機動車安全法》,明確規(guī)定汽車制造商有義務召回缺陷汽車后,美國國內汽車的安全性能有了極大的改善,因汽車質量而引發(fā)的交通事故得到了有效的遏制,有力地推動了美國汽車工業(yè)的發(fā)展。一般消費品的召回制度的實施,也使美國消費者受益巨大。在過去的30年里,美國與使用消費品有關的死亡與傷害的比率下降了30%(美國消費品安全委員會網站數據)。⑧由此可見,對傷亡事件具有大范圍事先防范功能的產品召回制度的實施對提高美國的產品質量,保障美國消費者的人身安全的確起到了巨大的作用。

其次,可以在法律上確立缺陷產品生產者的召回義務。承擔召回義務的主體是缺陷產品的生產者,在生產者不明或者已不存在的情況下,銷售者也應當負有召回義務。召回義務自生產者將產品投放市場時產生,到缺陷產品交回到生產者手中時終止,無論企業(yè)是否表示愿意召回,都不能免除其責任。無論消費者自身是否意識到產品缺陷的存在、是否主動尋求救濟,一旦召回程序啟動,缺陷產品的所有同類消費者都能獲得有效救濟。召回制度不受民法關于訴訟時效制度的約束,在缺陷產品被召回之前,生產者的召回義務一直存在。根據這樣的產品召回制度的設計,可以充分保護到消費者的利益,同時也督促了生產者、銷售者規(guī)范自己的行為,有利于構筑全社會的質量意識和消費者維權的環(huán)境。

此外,實施召回制度有利于提高生產商和銷售商的產品質量意識,有利于企業(yè)關注技術改造和環(huán)保問題,有利于規(guī)范市場競爭秩序。產品召回制度勢必對生產商的產品提出了更高的質量要求,促使企業(yè)不斷改進產品質量,使產品的檔次不斷提高,市場競爭中再次取得優(yōu)勢,使得企業(yè)不斷地發(fā)展,做大做強。

同時我們還應該認識到,實施產品召回制度不能代替其他保障產品安全的措施,如制定有關產品安全的強制性標準等。對單一產品的召回,固然可以解決眼前的危險,但標準和規(guī)則的制定卻可以解決今后類似的許多問題。因此,在實施產品召回的過程中,相應的研究工作也應及時跟進。

六、結語

中國國家質檢總局在2008年公布《缺陷產品召回管理條例(征求意見稿)》并為此召開了立法聽證會,以期進一步完善產品召回制度。2009年2月28日《食品安全法》已經正式出臺,進一步明確了不安全食品召回制度。但我國目前的產品質量現狀仍呼喚一種帶有主動性、預防性、公益性的救濟方式,這是健全社會主義市場經濟體系的必然要求,是維護公共安全、保障消費者合法權益和提高企業(yè)責任意識、信用意識的重要舉措。