試論“排污權異地交易”

黃思婷

摘要排污權異地交易是在排污權交易制度上發展起來的更高層次的排污權交易,必須建立在排污權交易制度已經相對成熟和完善的基礎之上,排污權異地交易中的“異地”概念是理解整個制度的關鍵所在,這里的“異地”并非指的是行政區劃,而是地理上的“異地”。而排污權的異地交易與國際減排制度有著許多相似之處,但是也有著本質的區別與不同。

關鍵詞排污權異地交易國際減排異地行政區域受控區域

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-329-02

一、排污權“異地”交易的內含

(一)一般意義上的排污權異地交易

一般意義上的排污權異地交易是指擁有節余的排放指標的排污口和需要排污指標的新建、擴建、改建項目等新排放源不在同一區域,為了轉讓排污指標而進行的交易活動。嚴格地說,這是不嚴謹的表述。準確理解并且實行“排污權”異地交易,關鍵是對“異地”有個明確的界定,即“異地”是指不同國家的排污口,還是在同一國家的不同區域;如果在同一國家,是從行政區劃,還是從自然地理條件來區分“異地”。如果排污口是在不同國家,則構成國際減排交易,而不能簡單地說成是“排污權”交易,因為法律意義上的權利是由主權國家的國內法律來確定,國內法律所確定和限制的“排污權”是以主權為界的;如果是后者,則構成國內排污權異地交易。

(二)國際減排交易的基本內涵

根據《保護臭氧層維也納公約》、《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》等有關規定,國際減排交易主要是指為了遏制全球氣候變暖,減少全球溫室氣體的排放量,發達國家的排污者為了完成國際環境協議規定的排放削減的指標,依據“聯合履行”機制①、排放貿易和清潔發展機制②,通過一定項目向其他發達國家和(并且主要是)向發展中國家購買排放份額,以最低成本達到他們減排的目的。國際減排主要是發達國家基于對全球環境容量資源和其他能源的提前大量超額使用擔負責任。減排與其說是一種國際法上的責任,倒不如說是基于“經濟發達”所應負的必然的“外部不經濟性”的責任。歷史上和目前全球溫室氣體排放的最大部分源自發達國家;發展中國家的人均排放仍相對較低。根據國際環境保護“共同但有區別”的原則,發達國家應當率先對付氣候變化極其不利影響。但是,發達國家卻可能利用減排交易向發展中國家轉嫁其應當承擔的減排義務,限制后者能源工業的長遠發展,減少發達國家個新能源技術的積極性,“削弱其控制污染的動力,使這些國家用錢來實現自己的義務而不是通過艱難努力減少污染,它會使主要污染物制造者逃脫限制。”③所以減排交易不應該取代發達國家在自己本國內進行減排的責任。因為目前的溫室氣體排放“大戶”是發達國家,并且“發展中國家需要得到實現可持續的社會和經濟發展所需的資源;發展中國家為了邁向這一目標,其能源消耗將增加……發展中國家在全球溫室氣體排放中所占的份額將會增加,以滿足其社會和發展需要。”④減排不只是技術可行性的事宜,其中還有政治意愿⑤和經濟利益⑥的問題。《京都議定書》對其附件二所列締約方(主要發達國家)溫室氣體排放量作出了具有法律約束力的定量限制,要求他們在2012年的溫室氣體排放量與1990年排放水平平均要減少5.2%,其中歐盟減少8%,美國7%,日本6%,這是人類歷史上首次以國際法的形式對特定國家的特定污染物排放量作出定量在限制。但在發達國家拒絕承擔或者不愿意承擔本應承擔的國際義務的前提下,便不得不通過較為靈活的方式以實現減排的目標,所以《京都議定書》規定可以采取“靈活機制”,如“排放貿易機制”和“清潔發展機制”等,以便逐步實現國際減排的目的。從積極的角度考慮,這種交易方式確實可以減少可能增加的溫室氣體,促進發展中國家能源利用技術的進步,為發展中國家爭取外來資金。并且,從美國拒絕批準《京都議定書》的表現上看到,排放交易對發達國家并非只是利益。⑦

(三)國內排污權異地交易的含義

國內排污權異地交易主要是交易主體依據國內法的規定,以國內自然地理條件為基礎,那些分別位于不同的行政區劃或者是位于地域、流域、海域的排污口為了轉讓或者受讓節余排污指標而進行的交易活動。區域環境容量的整體性特點、污染物的總量控制制度、行政區劃的區塊分割特點和企業的趨利性產生了國內排污權異地交易的動力機制。其主要特點使這些區域的環境容量總量受時空限制原則約束,在受控區域內分別屬于不同的行政區劃,而排污指標是由一定的行政區劃的環境保護行政主管部門頒發的,這就可能出現在區域環境容量總量并未突破的情況下某些排污者卻沒有排污指標不能排污的現象,或者在實行總量控制的區域內,排污指標與所需要控制的排放總量基本一致,新建、改建、擴建的排污口沒有排污指標不能排污的現象,從而產生對排污權的異地交易,這里的“異地”是指不屬于同一個行政區劃,實行政管理上的“異地”,但屬于同一個相對自稱體系的環境容量區域(如盆地、河流、湖泊、海域、酸雨區和谷地等)。

二、排污權異地交易與國際減排交易的區別

首先,減排份額的生產原因不同。國內異地交易是行政區劃割裂了以自然地理條件為基礎的整體環境容量,其減排份額是在已有的排放許可份額范圍內,通過技術改造、采用新能源、新工藝等方式形成的排放許可余額。國際減排交易的減排分額是基于工業化所產生的歷史責任、現實所占用的國際環境資源容量、國際環境保護需要而形成的減排義務。其次,交易各方承當義務的方式不同。國內排污權異地交易的買方購買減排分額要支付相應的金錢為代價,賣方則要減少污染物的排放。國際減排交易中買方一般是以提供先進設備、技術、工藝和資金的方式獲得減排分額,賣方則是以保護自然生態環境(如原始森林、濕地)、采用清潔技術和能源改進生產以減少污染物的排放,從而提供減排分額。再次,兩種減排分額的強制力不同。國內異地交易的減排分額以主權的管轄為前提,以國家強制力為基礎,是基于國內法律法規的規定,沒有排污許可證就不能排污。沒有排污許可指標,必須通過加以方式獲得排污權。后者是通過平等主權國家的協議,沒有也不可能有國家的強制力作為后盾,國際減排指標不是排污者合法排污所必須具備的條件,國際協商和妥協對減排分額的確定具有重要的意義;國際減排交易沒有排污許可證這一充分體現主權的行政管轄特點的法律文書形式等。當然,二者在交易成本的計算、履行的監督以及終極目的等方面也有相似之處,特別是國際減排交易如果今后擴大到國際水道的排污交易和一定海域的傾廢交易的話,那么彼此間相似之處和可借鑒、可融合之處將會更多,并且國際減排指標正在發達國家也極有可能通過其國內法的規定而轉化為國內減排交易。

三、國內排污權異地交易的適用條件

行政區劃的區塊分割特點和與之結合在一起的污染物的總量控制制度、排污許可證制度對我們認識和探索國內排污權異地交易的適用條件構成一定障礙,會使我們誤以為“異地交易”是行政管理所產生的副產品,在實踐中往往也會誤導我們重視排污許可證的行政權屬性,而忽視環境容量資源自然地理特性等。

一例失誤的“國內排污權權異地交易”。《中國環境報》報道:“面對兩個不同地區的發電企業——一個因擴建而將造成排污總量突破上限,一個因脫硫成功兒實現了排污重量指標剩余,江蘇省環保廳熱情牽線,撮合兩家企業坐在一條板凳上商談買賣。按照協議規定,從2003年7月起至2005年,江蘇省太倉市的太倉港環保發電有限公司每年將跨市向位于南京市的下關發電站買回1700噸的二氧化硫排污權,并以每公斤1元的價格,每年向下關發電廠買回170萬元的交易費用。”⑧這是一起比較典型的排污權異地交易的實例,我們注意到環境保護主管部門的“熱情牽線”“撮合”,才使得“我國首例異地二氧化硫排污權買賣成交”,但文中所描述的這一里程碑式的交易的必要性卻不得不令人深思。在該二氧化硫排污權交易的實例中,“據了解,有關專家已對太倉港環保發電有限公司開展二氧化硫污染權交易的可行性進行了認真評估,認為目前太倉市尚有較大的環境容量,該公司買回排污權之后,即使在最不利的氣候條件下,對周圍地區產生的影響也很輕微。”也就是說,因為太倉市有環境容量,所以太倉港可以排污而不會污染環境。而不是買了排污指標才不會污染環境。太倉港實際上是使用太倉市的環境容量資源,但卻把這一用益物權的所有權人給忽視了,本應該給太倉市居民的富裕環境容量資源使用費卻給了南京市,太倉市的百姓則為太倉港的環境容量使用權無償“買單”。太倉港買到的僅僅是南京市環境保護機關的排污指標,人為地增加了太倉港170萬元的購買費及其他交易開支。這是一次勇敢的探索,也是一樁很不成功的排污權異地交易,給人留下的印象是目的不明確、論證欠嚴謹、交易少主動、效果不理想。排污權(異地)交易絕不僅僅是為了交易而交易!經濟效益與環境效益是排污權交易不可或缺的兩個輪子,二者的統一是排污權交易最基本的追求。只有當我們充分考慮環境容量的整體性和排污權交易的目的之后,才會柳暗花明。根據我國目前的環境保護行政管理體制,排污權異地交易的適用條件應該包括但不限于:第一,以一定地理區域內直接相互作用的環境容量為基礎。排污者到區域外購買介于排污指標,必須是買方和賣方屬于同一個地理氣候區域,這是最基本也是最重要的條件。當一定的環境容量所在自然區域與行政區劃不一致時,進行異地交易必須充分考慮這種自然地理的特點,包括山谷、湖泊、河流、洋流、海域等,科學設計污染物總量控制計劃。如果二者不再統一地理區域內,也無法實行統一的總量控制管理,甲地購買者買到了乙地節余排污指標,他必須把排污口設置到乙地,否則就會突破甲地的環境容量,造成污染;如果不會突破甲地的環境容量,那么就沒有必要到乙地區購買指標,直接發給排污指標就可以,無須白白增加交易成本和生產成本。第二,交易雙方區域內的排污許可證已經公平分配完畢。如果某個或者某些特定行政區劃內的排污許可證時公平、科學、合法地進行分配的,它既符合總量控制目標,也符合經濟發展要求,沒有為了進行排污權交易或者權利尋租而特意預留排污指標,新建、改建、擴建的排污口非經異地交易獲得排污指標不能排污;那么基于地理位置上的環境容量共生性,就可以到本行政區以外的地理區域內購買。如果本區劃內尚有未分配完畢的指標,匆忙啟動排污權交易機制,就會導致新源排放者生產成本的意外增加,不利于實現經濟效益。第三,不同行政區劃內的排污許可證有相同的法律地位。市場經濟要求全國是一個統一的大市場。不同行政區劃的環境保護行政主管部門頒發的排污許可證應該在另外的行政區劃內獲得近乎相同的法律地位,都得到嚴格遵守和執行,沒有出現為招商引資而在污染排放標準、數量和監測上執行超國民待遇,或為了保護本地企業而對之執行保護行排放的不平等待遇;只有節余的排污指標具有同等的法律效力,都得到一體遵守,成為區域內新源排放污染物必不可少的條件,才會產生交易的需求和排污的可能。第四,不同行政區劃內的交易主體法律地位平等。商品是天生的平等派,節余的排污指標也要求交易中的買賣雙方在法律地位上是平等的,這樣才會產生真實意思自治下真正的競爭,才能推動交易中的公平。在同一環境容量區域,本行政區劃內的企業與外地企業在交易中機會均等、單位環境容量價格相等或者競爭地位相等、法律程序一致,不會受到歧視待遇。

四、結語

總之,國際減排交易是推動請求發展的決定性步驟,是發達國家完成減排任務而采取的一種特殊的環境保護措施。異地排污權交易與國際減排交易存在一定的區別。在受控區域內進行的排污權異地交易活動,必須在實踐和空間上受制于環境容量的限制和環境質量標準的制約,污染物排放的濃度和總量不能超出區域時空濃度和總量排放控制標準,在制度上基本一致地受到總量控制和排污許可制度的同等約束。⑨