美英日政府信息公開的法律救濟比較研究

萬 梅

摘要世界范圍內政府信息公開的救濟制度中,美、英、日三國的法律救濟具有代表性意義。同時,這三國根據不同的國情,在救濟手段的具體設計方面又各有特色。借鑒這三國法律救濟的成功經驗,對發展我國政府信息公開的法律救濟有重要意義和啟示作用。

關鍵詞政府信息公開法律救濟比較研究

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-011-02

隨著公開政府信息越來越成為世界性趨勢,如何建立起有效的救濟制度以確保公眾獲得政府信息的權利免受侵害,以及當權利受到侵害時如何得到矯正和補救,成為各國政府信息公開法律制度中重點規定的內容。美國、英國和日本三國政府信息公開的救濟制度,在世界各國制定的救濟制度中,具有代表意義。本文將以美國、英國和日本三國為例,對政府信息公開的救濟制度情況進行介紹和研究。

一、美、英、日信息公開的法律救濟概況

目前,美、英、日三國關于政府信息公開的救濟手段除了傳統的行政復議和行政訴訟兩種,還規定了信息裁判所,議會督察專員,專門的信息委員會或者信息專員的救濟。

(一)專門信息委員會

專門信息委員會是設置在行政系統之內的獨立于擁有信息的行政機關的組織,但它仍是政府的一部分。日本是采用信息委員會救濟的典型國家。日本的信息委員會設置在總理府內,其組成成員經國會同意后由內閣總理大臣任命,具有非常高的權威性。

(二)獨立信息專員

獨立的信息專員的典型是英國。英國的信息專員是由1998年《數據保護法》規定的數據保護專員易名而來。只要信息公開的申請人對公共機關對信息公開的申請的處理有異議,就可以向信息專員提出申請,請求信息專員對公共機關對信息公開申請的處理是否符合《信息公開法》的規定做出決定。

(三)信息裁判所

英國的信息裁判所是獨立于行政系統之外的準司法性裁判機構,是行政裁判所的一種。裁判所是獨立的裁判機關,程序簡單,并且成員多數是有專門知識的人,有利于解決技術性較強的問題,收費也相對低廉。

二、美、英、日信息公開的法律救濟相同之處

(一)體現了共同的價值理念

近半個世紀以來,只要實施起政府信息公開的國家,都紛紛建立起政府信息公開的救濟制度。在信息公開的救濟制度中體現了人民主權、信息自由權、救濟權等權利的價值理念。

人民主權理論是政府公開信息的基石。美國、英國、日本均倡導人民主權的價值理念。1776年,美國頒布的《獨立宣言》,指出“人人生而平等,他們都從他們的‘造物主那邊被賦予了某些不可轉讓的權利,其中包括生命權、自由權和追求幸福的權利。”英國在1689年的《權利法案》明確“英國人民擁有不可被剝奪的民事與政治權利,國王不得干涉法律”。日本于1947年生效實施現行憲法,其中最重要的三大原理之一即主權在民。

信息自由權是政府公開信息的依據。美國1967年的《信息自由法》建立起了公眾有權向聯邦政府機關索取任何材料的制度。英國從上世紀七十年代初就開始了信息公開的努力,用了將近三十年的時間終于完成了信息公開法的立法,2000年頒布的《信息公開法》正式設立信息公開的救濟內容。1969年,日本最高法院在兩個著名的判例中確認知情權是憲法第二十一條所規定的表達自由的一部份。2001年,日本通過全國范圍內的《信息公開法》,首次在全國范圍內建立政府信息公開的救濟制度。

(二)均以法律條文的形式予以確立

制定政府信息公開的國家大都注重將救濟制度以法律的形式予以確立。美國1967年出臺《信息自由法》,明確規定當行政機關拒絕提供文件時,法院可應原告的要求發出有關公開信息的令狀,消除行政官員在信息披露上的抵制。英國2000年制定《信息公開法》,2001年正式建立起救濟制度。日本也于2001年正式頒布《信息公開法》,首次在全國范圍內建立政府信息公開的救濟制度。

(三)窮盡行政救濟的原則和司法最終救濟的原則

窮盡內部行政救濟能充分利用行政救濟的便利、經濟和高效的優勢,因此是司法救濟的必要的前置程序。美國是個高度重視司法審查的國家,《信息自由法》、《陽光下的政府法》和《隱私權法》都明確規定司法救濟制度,在認為知情權或個人的隱私受到行政機關侵犯時,在窮盡了行政救濟后,最終申請人可以向其居住的聯邦基層法院、文件所在地的聯邦基層法院或哥倫比亞特區法院提起司法審查。英國和日本也同樣遵循這兩項原則。

三、美、英、日信息公開的法律救濟不同之處

(一)法律救濟文化傳統不同

美國是一個高度重視信息自由的國家,對信息公開的立法方面也高度重視救濟制度。其早期的杰出思想家托馬斯·杰斐遜曾指出:“我們政府的基礎源于民意。因此,首先應該做的就是要使民意正確。為免使人民失誤,有必要通過新聞,向人民提供有關政府活動的充分信息。”英國是一個具有“悠久”保密文化傳統的國家,其信息公開的立法過程是伴隨著與保密文化相抗爭,逐步改造其保密文化的過程。日本則受古代中國法的行政國家傳統的概念和制度的制約,認為司法應保持適當角色,直到二戰后才重視信息公開的法律救濟制度。

(二)法律救濟途徑不同

美國政府信息公開的法律救濟采用行政復議和行政訴訟兩種最為基本的救濟途徑。英國政府信息公開的救濟制度則包括信息專員的決定制度、信息裁判所的裁判制度和法院的上訴制度。日本信息公開制度也設置了行政復議和行政訴訟兩種途徑。但是,日本政府信息公開制度還特別創建了“信息公開審查會”。信息公開審查會是處于第三者的中立地位的咨詢機關,對有關信息公開的處分不服的案件進行調查審理,提出該信息是否公開的意見和理由的咨詢報告,但其咨詢報告并無強制力。

(三)行政救濟與行政訴訟的關系不同

美國信息公開制度規定最終申請人必須在窮盡了行政救濟后,才可以向其居住的聯邦基層法院、文件所在地的聯邦基層法院或哥倫比亞特區法院提起司法審查。英國設立信息專員,其價值體現在爭議進入信息裁判所的準司法程序之前,最大限度的通過非司法性的程序解決爭議。日本當事人可以自由選擇行政復議或行政訴訟。并且,日本在行政復議之前還設立了行政公開審查委員會,專門負責處理和協調行政公開中的分歧與爭議,指導、監督法律制度的實行等。但行政公開審查委員會的審查并非向法院上訴的必要條件。

四、美、英、日信息公開的法律救濟對我國的啟示

(一)在救濟機構中確立信息公開的理念

“文化為體制之母”,制度要有強大的生命力,就必須依靠文化的支持。具體到政府信息公開的救濟制度,如要切實起到作用,就必須在救濟機構中確立公開和負責的政府機關文化。在法治社會,首先就應該從立法上確立這種公開的理念,以期逐漸影響目前的政府保密文化。只有所有處理政府信息公開救濟的公職人員都能夠充分理解政府信息法的目的和理念,都能夠在更為廣泛的憲法架構下解讀法律的作用,國家機關才有可能依據政府信息公開法的精神行事,切實保障公民獲得政府信息的權利。

(二)引入信息審查委員會

設立獨立的信息審查委員會的價值有兩點,一是有利于防止利益保護,促進利益公開。獨立的信息委員會由專家和不同政府部門的代表組成,能克服行政復議機關與被申請的信息的直接或間接的聯系的弊端,克服部門利益的驅動,平衡不同部門的利益沖突,做出更客觀的決定。二是體現具有專業知識的特點。信息委員會由專家和行政官員組成,結合了專家和行政官員的優勢,對信息審查會更加科學、嚴格。我國的行政復議法和行政訴訟法規定了現有的解決行政爭議的手段是行政復議和行政訴訟。但是,是否可以考慮借鑒外國的成功經驗,增設一種獨立的信息委員會機制,完善行政救濟的程序,以期更有效的保障當事人的權利。

(三)清晰界定并嚴格限定豁免公開條款的范圍

信息公開中豁免條款的界定不清晰,容易造成政府自由裁量權的濫用,也給權利救濟帶來難度。我國的《政府信息公開條例》并沒有列出豁免的信息。參考日本《信息公開法》、美國的信息公開法處理豁免信息的規定,我們應該對免予公開的事務進行具體規定,規定不予公開的明確標準或列舉不予公開的事項的具體種類的信息范圍,應當盡量采取概括、列舉加排除的方式劃定信息公開與不公開的范圍。同時也要規定一些特定必要的情形,授予一定級別的行政機關自由裁量權,并對自由裁量權規定嚴格的限制條件,以避免行政機關自由裁量權的濫用。