論我國《國家賠償法》及其修改

徐 良

摘要我國現行的《國家賠償法》是一部具有中國特色的國家賠償法,本文對其主要內容特色進行了歸納;隨著經濟、社會發展,國家賠償法的不足也日益凸顯,2008年11月的修改草案對其進行了修改,本文細致地探討了此次修改的主要內容,并結合現實中的諸多爭議,闡述了自己的觀點。

關鍵詞國家賠償歸責原則國家賠償法的修改精神損害賠償

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-043-02

一、我國國家賠償法的主要內容特色和歷史意義

(一)主要內容特色

《中華人民共和國國家賠償法》共計六章三十五條。其內容對國家賠償的含義,國家賠償的范圍,賠償的請求人和賠償義務機關,賠償的程序以及賠償方式和計算標準作了較為詳細的規定,既繼承了國家賠償制度歷史發展的成果,吸收了國外國家賠償法的經驗,同時又體現了立法當時我國的實際情況,可以說是一部具有中國特色的國家賠償法。《中華人民共和國國家賠償法》的主要內容及其特色如下:

第一,在賠償范圍方面,《中華人民共和國國家賠償法》規定了行政賠償和司法賠償(主要是刑事賠償)兩種,而不包括立法賠償,軍事賠償和精神損害的物質賠償,并同時規定了較多的免責條款。

第二,在歸責原則方面,《中華人民共和國國家賠償法》采違法責任原則。國家賠償法中的歸責原則是指國家在什么情況下應承擔責任。一般分為過錯責任原則,無過錯責任原則,違法責任原則和結合責任原則。其中無過錯責任原則是指國家對執行公務所產生的損害承擔賠償責任,而無論此種損害是否出于國家機關及其工作人員在執行公務中的過錯。過錯責任原則是指國家只對有過錯的公務行為所引起的損害負賠償責任,而違法責任原則則是以國家機關及其工作人員行使職權的違法性來確定國家賠償責任的原則。從《國家賠償法》第二條的規定看,基本采取了違法責任原則。

第三,在程序方面,《中華人民共和國國家賠償法》對單獨提出行政賠償規定了先行程序,對刑事賠償則規定了人民法院賠償委員會的最終決定程序。《國家賠償法》對單獨提出行政賠償請求設置了“先向賠償義務機關提出”的先行程序。但同時規定,賠償請求人也可以在申請行政復議和提起行政訴訟時一并提出賠償請求。在刑事賠償程序中,賠償請求人與賠償義務機關之間圍繞是否賠償及賠償多少的爭議,最終均由設于中級以上人民法院的賠償委員會作出決定。

第四,以支付賠償金為國家賠償的主要方式,并采取直接的物質損失賠償原則;賠償標準基本屬于撫慰性標準。國家賠償的方式,即國家承擔賠償責任的各種形式。由于損害的性質、情節、程度不同,賠償的方式也有所不同。由于國家機關承擔著國家運轉的各項職能,為保證公務的正常履行,賠償的方式應力求便捷易行,以避免國家機關陷入繁瑣的個案糾纏之中而貽誤公務。因此,我國國家賠償是以金錢賠償為主要方式,以返還財產、恢復原狀為補充。

(二)歷史意義

《國家賠償法》當年的出臺和這十多年的運作,對于中國法治文明的進步而言,其歷史作用卻是極為重大的:在中國幾千年的文明發展史中,該法第一次把公民和國家置于平等的地位,通過法律制度確定,國家侵犯公民權益要依法承擔賠償責任,公民因國家侵權行為受到損害,有要求國家賠償的權利。這種法律制度的實際運作,乃是國家尊重和保障人權與人民控制和制約國家公權的法治的真正起步。總的來說,《中華人民共和國國家賠償法》的頒布施行是我國民主法制建設中的一件具有重大歷史意義的事情,是中國法治和人權保障的歷史性進步。對于我們這個擁有幾千年封建歷史的泱泱大國來說,這部法律的出臺飽含了歷史實踐的滄桑與國家立法的艱辛與卓識,必將對國家的文明進步起到積極的作用。

二、國家賠償法的修改

(一)修改的必要性

國家賠償法在實施中存在一些問題,主要是:賠償程序設置不盡合理,違法行為需要違法機關自己確認,無異于“與虎謀皮”;賠償范圍過窄,賠償的標準過低;對賠償義務機關約束不夠,有的機關對應予賠償的案件拖延不予賠償,當事人的合法權益難以得到保障;有的地方賠償經費保障不到位,賠償金支付機制不盡合理;賠償項目的規定難以適應變化了的情況。此外,刑事賠償范圍的規定不夠明確,實施中存在分歧。這些問題不同程度地阻礙了賠償請求人及時有效地獲得國家賠償。近年來,各有關方面提出對國家賠償法需要進行必要的修改。一些部門、地方和專家學者也從不同角度提出了對國家賠償法的修改意見和建議。

根據國家賠償法的實施情況和各方面的意見,十屆全國人大常委會將修改國家賠償法列入了五年立法規劃。2008年,在深入調研并認真研究各方面意見的基礎上,經同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、財政部、司法部、國務院法制辦等部門協商溝通,起草了國家賠償法修正案。

(二)修改內容

1.暢通賠償請求渠道

國家賠償法規定,賠償請求人要求刑事賠償,應當先向賠償義務機關提出,由賠償義務機關進行確認。一些人大代表、地方和部門提出,實踐中,有的賠償義務機關以各種理由不確認或對確認申請拖延不辦,申請人向其上一級機關申訴又往往行不通,建議明確規定,對于賠償義務機關不予賠償的,賠償請求人有權向人民法院賠償委員會申請賠償。

此次法律修改,首先便刪去了賠償義務機關確認違法才能賠償的這項程序,并規定,賠償義務機關在收到申請兩個月后,做出不予賠償或者申請人對賠償數額有異議的,申請人可以直接走復議、行政訴訟或者向人民法院賠償委員會申請賠償。

2.完善賠償辦理程序

國家賠償法對行政賠償程序和刑事賠償程序僅作了原則規定。一些人大代表、地方和部門提出,現行的國家賠償程序沒有明確期限要求、辦理程序及方式,缺乏可操作性,建議增加賠償義務機關、人民法院賠償委員會辦理賠償請求的程序性規定,促進有關機關依法公正處理賠償請求,保障賠償請求人的合法權益。

經同有關部門研究,建議增加以下規定:一是賠償請求人遞交申請書后,賠償義務機關應當出具加蓋本行政機關印章并注明收訖日期的書面憑證(草案第二條);二是賠償義務機關作出賠償決定,應當充分聽取賠償請求人的意見,并可以與賠償請求人就賠償方式、賠償項目、賠償數額依照本法關于賠償標準的規定進行協商。賠償義務機關作出不予賠償決定的,應當書面通知賠償請求人,并說明不予賠償的理由;三是人民法院賠償委員會處理賠償請求,采取書面審查的辦法。必要時,可以向有關單位和人員調查情況、收集證據。賠償請求人與賠償義務機關對損害事實及因果關系有爭議的,賠償委員會可以聽取賠償請求人和賠償義務機關的陳述和申辯;四是人民法院賠償委員會應當自收到賠償申請之日起三個月內作出決定。對于疑難、復雜、重大案件,經本院院長批準,可以延長一個月。

3.確定雙方舉證義務

國家賠償法對人民法院審理行政賠償案件、人民法院賠償委員會處理刑事賠償案件應如何舉證沒有作出規定。一些人大代表、地方和部門提出,在一些賠償案件中,賠償請求人和賠償義務機關對于導致損害發生的原因各執一詞,如沒有關于舉證的規定,法院難以認定。特別是受害人被羈押期間死亡的,因賠償請求人無法舉證,這種情況下應當明確由監管機關提供證據。

經同有關部門溝通研究,建議在行政賠償程序和刑事賠償程序中分別規定:賠償請求人和賠償義務機關對自己提出的主張,應當提供證據。受害人被羈押期間死亡的,被請求機關對自己的行為與損害結果之間不存在因果關系的主張,應當提供證據。

4.明確精神損害賠償

國家賠償法沒有明確精神損害賠償。一些人大代表、地方和部門提出,國家機關及其工作人員違法侵犯公民的人身自由及生命健康權,同樣會對受害人造成精神損害。實踐中,不少賠償請求人要求賠償義務機關支付精神損害賠償金。國家賠償法應當明確精神損害賠償。

經與有關部門研究,建議在國家賠償法現行有關規定的基礎上,明確規定:有本法第三條或者第十七條規定情形之一,致人精神損害的,應當在侵權行為影響的范圍內,為受害人消除影響,恢復名譽,賠禮道歉;造成嚴重后果的,應當支付相應的精神損害撫慰金。

5.保障賠償費用支付

國家賠償法沒有對賠償費用的支付作出具體規定。現行做法是,在賠償責任確定后,由賠償義務機關先向賠償請求人墊付賠償金,然后再向同級財政申請核銷賠償費用。一些地方反映,這一做法實施中存在以下問題:一是一些縣、市由于財政困難,多年來一直沒有設置國家賠償費用預算,用于國家賠償的費用難以保障。二是近年來推進財政預算體制改革和細化部門預算,一些地方國家機關已經沒有先行墊付的資金,失去了先行墊付的條件。三是有的賠償義務機關采用“私了”的辦法支付賠償金,不到財政部門申請核銷。四是有的地方要求賠償義務機關必須先處理責任人并追償以后,才能向財政申請核撥,財政部門僅核撥追償后的差額部分。因此,建議完善現行國家賠償費用的支付方式。

經同財政部等部門溝通研究,建議增加規定:賠償請求人憑生效的判決書、復議決定書、賠償決定書或者調解書,向賠償義務機關申請支付賠償金。賠償義務機關應當自收到支付賠償金申請之日起七日內,依照預算管理權限向有關的財政部門提出支付申請。財政部門應當自收到支付申請之日起十五日內支付賠償金。

另外,修正案(草案)還對侵犯生命健康權、財產權的賠償項目作了適當調整,對條文順序也作了相應調整。

三、關于修改內容的爭議與建議

從2008年10月28日至11月30日該法修正案草案公開向社會征求意見以來,修訂建議像雪片一樣投到了全國人大法工委。但到本文完成之時,全國人大法工委還沒有公布關于修訂的再次確定意見。一些學者認為此次修改為是“小修小補”,主張珍惜立法資源,對國家賠償法做結構性、系統性和原則性的修改。主要爭議與建議如下:

(一)沒有涉及對國家賠償歸責原則的修改

學術界的觀點比較一致,應該從現在單一的違法規則原則走向以違法原則為主、過錯原則和結果原則為輔的多元歸責原則體系。

建議:《國家賠償法》修正案(草案)(下同)第二條刪除“違法”一詞。

理由:(1)《憲法》第四十一條規定公民的國家賠償請求權,不曾以“違法”為要件,“違法”要件提高憲法規定的受害人取得賠償的門檻,涉嫌違憲;《民法通則》第一百二十一條也不曾以“違法”為要件;“違法”原則還與《國家賠償法》的其他條款不一致。(2)刑事賠償中的“錯拘”、“錯捕”雖理應賠償,但并不總是違法;(3)現代國家賠償法的歸責原則呈現多元化的趨勢,如主觀過錯原則、客觀過錯原則、結果原則等等,單一歸責原則的做法早已被各國立法放棄。

(二)賠償標準

1.關于侵犯公民人身自由的賠償標準

建議:第三十二條增補一款:“受害人有固定收入的,應依照其最近三年內日平均工資,賠償其被限制人身自由期間的收入損失;受害人無固定收入的,應依照其最近三年內日平均收入,賠償其被限制人身自由期間的收入損失”。

理由:A.侵犯公民人身自由不僅損害其自由權,也導致其喪失本應得的收入。對侵犯公民人身自由的行為,統一按照職工日平均工資標準進行賠償是不科學、不公正的;B.侵犯人身自由造成的損失是“人身自由損失+收入損失”,人身自由是無價的,但又必須有一定標準予以賠償,故只能以職工日平均工資計算;而收入損失因人而異,應當按一定標準予以賠償。什么樣的標準合適,可以進一步研究。

2.關于死亡賠償金

建議:第三十三條應適當提高死亡賠償金,由20倍提高到30倍。

理由:目前關于傷殘和死亡賠償金的規定,會導致傷殘賠償金高于死亡賠償金,這將導致侵權者加重侵害結果,甚至故意把本來傷殘的人侵害致死;

3.關于停產停業及相關賠償

除賠償停產停業期間的經常性費用開支外,建議還應適當賠償停產停業期間的營業收入損失,否則,對企業太過不公平。如何確定標準,應當進一步研究。

人們擔憂的原因還在于,《國家賠償法修正案(草案)》的說明中,明確“修改思路”為“針對法律實施中最突出、最急需的問題進行修改完善;同時注意穩步推進,對重大問題瞻前顧后,照顧左鄰右舍,不求一步到位”。

四、結語

一個公民受到國家機關違法行為的侵害,本身就是對社會正義和公平的侵害。對蒙受或者受到損害的人依法給予賠償,不僅是對公民個人權利的恢復,更是對社會公平和正義的匡復。國家賠償制度的有無和國家賠償標準的高低是衡量一個國家和地區文明發展程度的標志。雖然現在世界各國國家賠償制度的賠償范圍與賠償標準各不相同,但有一個共同的發展趨勢,即國家賠償的范圍越來越廣,國家賠償的標準越來越高。我們相信,隨著我國經濟實力的不斷增強,《國家賠償法》將越來越完善,真正實現對公民權利的完全救濟。