美法行政訴訟制度比較

陳杏云

摘要行政訴訟制度自從在我國(guó)確立以來,一直成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。不僅因?yàn)樗嵏擦藗鹘y(tǒng)的官民思想,更是給中國(guó)的行政和司法體制帶來了沖擊,這一制度的發(fā)展也受到傳統(tǒng)及現(xiàn)有體制的阻撓。本文擬從對(duì)美國(guó)和法國(guó)這兩個(gè)國(guó)家的行政訴訟制度的比較入手,借鑒其優(yōu)點(diǎn),以發(fā)展和完善我國(guó)訴訟制度。

關(guān)鍵詞行政訴訟行政法院司法審查

中圖分類號(hào):D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-074-01

行政訴訟是由法院對(duì)行政活動(dòng)所進(jìn)行的一種監(jiān)督,它依當(dāng)事人申請(qǐng)而開始,是當(dāng)事人不服行政行為的一種救濟(jì)手段。在分別代表兩大法系的法國(guó)和美國(guó),行政訴訟都作為最主要的行政救濟(jì)手段存在,對(duì)于控制和監(jiān)督行政權(quán)力的行使起著至關(guān)重要的作用。綜覽兩國(guó)的行政訴訟體制,二者存在諸多相同之處,也有各自特點(diǎn)。

一、美法行政訴訟制度的相同之處

首先,行政訴訟在它們兩個(gè)國(guó)家都是由行政機(jī)關(guān)以外的系統(tǒng)實(shí)施的對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督,在美國(guó)這一功能由普通法院來完成,在法國(guó)則由一套獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)來完成。這樣可以避免行政機(jī)關(guān)作為自己的裁判者可能帶來的無效和不公正,同時(shí)可以提高當(dāng)事人對(duì)訴訟結(jié)果的信任度;有效彌補(bǔ)了行政復(fù)議可能具有的偏私的缺陷。

其次,行政訴訟的受理范圍都比較廣泛。在美國(guó),抽象和具體行政行為都可以成為司法審查的對(duì)象。關(guān)于行政司法審查的范圍,美國(guó)經(jīng)歷了由不可審查的假定到可審查的假定的過渡。在可審查假定的情況下,不可審查只有兩種情況,即法律規(guī)定不能進(jìn)行司法審查和依行政行為的性質(zhì)不能接受司法審查。而法國(guó)的行政審查范圍標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)、公務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、私人活動(dòng)相似性標(biāo)準(zhǔn)、法律標(biāo)準(zhǔn)和法律規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)之爭(zhēng)①后,至今沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)審判經(jīng)驗(yàn),通常通過判例來確定是否受理關(guān)于某一行政行為的訴訟,凡是判例沒有排除審查的,都視為可以受理。

最后,兩國(guó)的行政賠償范圍都與直接損失相聯(lián)系。法國(guó)在確定行政主體向行政相對(duì)人負(fù)擔(dān)的賠償標(biāo)準(zhǔn)時(shí),采直接因果關(guān)系損害說,范圍上由原來的只賠償物質(zhì)損害逐漸發(fā)展為后來的兼顧精神損害賠償,但對(duì)于間接損害行政法院不予支持。②美國(guó)國(guó)家賠償則具有補(bǔ)償性質(zhì),只賠償當(dāng)事人由于政府職員過失的或不法的行為或不行為直接產(chǎn)生的損害,不得超過實(shí)際損害。

二、兩國(guó)行政訴訟制度的區(qū)別

首要的是行政訴訟的管轄機(jī)構(gòu)不同。法國(guó)的行政訴訟建立了行政審判制度,由行政法院受理行政訴訟,同普通法院的司法審判構(gòu)成平行的雙軌審判制。行政法院自成體系,對(duì)行政訴訟案件有最后決定權(quán)。而美國(guó)行政訴訟案件由普通法院管轄,全國(guó)只有一個(gè)普通法院系統(tǒng),實(shí)行統(tǒng)一審判制。美國(guó)行政機(jī)關(guān)依正式聽證程序裁決行政爭(zhēng)議時(shí),實(shí)質(zhì)上也是一個(gè)行政法庭,但它在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部,沒有脫離行政機(jī)關(guān),且對(duì)于由其裁決的行政爭(zhēng)議也沒有最終的決定權(quán),而要受到普通法院的司法審查③。

其次,法院的層級(jí)設(shè)置和管轄權(quán)限不同。法國(guó)行政法院分為地方行政法庭、行政爭(zhēng)議庭、專門行政法庭、上訴行政法院和最高行政法院。其中行政法庭是法國(guó)本土和海外省的地方行政訴訟機(jī)構(gòu),而行政爭(zhēng)議庭是沒有建省的海外領(lǐng)地的行政訴訟機(jī)構(gòu),二者都屬于普通行政法院,但是行政爭(zhēng)議庭的上訴機(jī)構(gòu)只能是最高行政法院,而行政法庭的上訴機(jī)構(gòu)可以是上訴法庭。美國(guó)的聯(lián)邦法院系統(tǒng)分為地區(qū)法院、上訴法院、專門法院、聯(lián)邦巡回上訴法院和聯(lián)邦最高法院。美國(guó)的地區(qū)法院和法國(guó)的地方行政法庭都是具有一般的管轄權(quán),但是上訴法院的職能有所不同。

再次,美國(guó)和法國(guó)的行政訴訟的審理級(jí)別不同。在美國(guó),行政訴訟的審級(jí)沒有上限,當(dāng)事人對(duì)上訴法院判決不服,可以向最高法院申請(qǐng)?zhí)釋彔?請(qǐng)求最高法院審查上訴法院的判決。法國(guó)的行政訴訟是兩審終審制,作為法的一般原則,只有法律才能對(duì)這一原則作出限制。法國(guó)的上訴會(huì)產(chǎn)生移審的效果,即上訴法院擁有初審法院同樣的權(quán)力,可以就事實(shí)問題和法律問題進(jìn)行全面審查。當(dāng)事人不服上訴判決的情況下,只能向最高行政法院提起復(fù)核。而這種復(fù)核只有在行政法院的終審判決違法時(shí)才予以受理,具體的事實(shí)問題是無法得到審查的。

最后,兩國(guó)行政法院的判決結(jié)果類型不同。美國(guó)的行政訴訟的救濟(jì)方式可以是強(qiáng)制執(zhí)行令、確認(rèn)判決、指令行政機(jī)關(guān)或其官員作為或不得作為的強(qiáng)制命令,或者最常見的全部或部分維持或撤銷行政行為。④法國(guó)行政法院可以確認(rèn)、改變、撤銷行政機(jī)關(guān)的行為,但行政法院卻沒有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。行政法院的判決在沒有任何強(qiáng)制力的情況下得到遵守是法國(guó)行政法的一個(gè)顯著特點(diǎn)⑤,而行政機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行時(shí),行政法院只能上報(bào)給最高行政法院,依靠最高行政法院的權(quán)威保證判決的執(zhí)行。

三、美法行政訴訟制度比較帶給我國(guó)的啟示

美法給起步較晚的我國(guó)行政訴訟制度提供了范本,供我們學(xué)習(xí)和借鑒,彌補(bǔ)自己的不足,明確發(fā)展方向。

首先是訴訟體制方面,不少人士力倡在中國(guó)建立一套行政法院體系,專門受理行政糾紛案件,顯然是受法國(guó)行政訴訟體制影響。固然,法國(guó)行政法院系統(tǒng)運(yùn)行良好,但是應(yīng)該考慮到法國(guó)行政法院系統(tǒng)的建立的理論和歷史背景,源于法國(guó)對(duì)三權(quán)分立制度特殊的解讀方式,且不說這種解讀方式的合理與否。在我國(guó),法院行使司法權(quán),受理包括行政糾紛的在內(nèi)的一切法律糾紛是它應(yīng)有的職能。因此,建立專門的行政法院并非必要之舉。美國(guó)的司法審查一直為眾多國(guó)家所崇尚,它統(tǒng)一的普通法院體系也有效解決了行政糾紛。

其次是受案范圍的問題。法國(guó)和美國(guó)行政訴訟受案范圍非常廣泛,從法國(guó)的判例排除原則到美國(guó)的可審查的假定,包括具體行政行為和抽象行政行為。我國(guó)的行政訴訟一直限制在具體行政行為。《行政訴訟法》第11條對(duì)受案范圍采取了列舉的形式,雖然還有法律行政法規(guī)規(guī)定的其它受理對(duì)象,也用侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了限制⑥,可見中國(guó)目前的行政訴訟受案范圍是不可審查的假定。受案范圍過于狹窄使得許多當(dāng)事人的訴訟得不到有效的救濟(jì),也導(dǎo)致信訪、上訪現(xiàn)象的激增和暴力抗?fàn)幮袨榈某霈F(xiàn),嚴(yán)重影響著社會(huì)秩序的安定。

另外,在行政判決上,我國(guó)的行政訴訟由于限于對(duì)行政行為合法性的審查,因此對(duì)于不當(dāng)行政行為有極少的變更權(quán),僅僅對(duì)于顯失公正的行政處罰有變更權(quán)。行政自由裁量權(quán)作為行政權(quán)力的一種,被濫用的可能性最大,司法變更權(quán)被限制在一個(gè)極小的范圍內(nèi)⑦,顯然不利于對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督。

最后,也是比較重要的問題,是行政訴訟的受理級(jí)別。法國(guó)的行政法院從級(jí)別上分為地方行政法庭、上訴行政法院和最高行政法院,而美國(guó)的法院系統(tǒng)分為地區(qū)法院、上訴法院和最高法院三級(jí),上述兩個(gè)國(guó)家的三級(jí)制法院體制使得行政訴訟的案件的審理級(jí)別較高,尤其是美國(guó),上訴法院是最主要的法定司法審查機(jī)關(guān),使得重要的行政訴訟比較容易得到向最高法院上訴的機(jī)會(huì)。而我國(guó)法院四級(jí)兩審終審制的訴訟制度使一般案件很難得到最高法院的審理。由于基層法院審級(jí)較低,在權(quán)力和技術(shù)方面都不利于行政訴訟的進(jìn)行,因此,完善行政訴訟制度,提高審級(jí)是一可行之舉。