我國農村最低生活保障制度研究綜述

鄭 敏

摘要農村最低生活保障制度,是以保障農村居民基本生存權利為目標的社會救助制度,它根據維持基本生活需求的標準設立一條最低生活保障線,每個農民當其收入水平低于此線時就有權利得到國家和社會按照法定的程序和標準提供的現金和實物救助。本文對國內農村最低生活保障制度的相關研究進行了簡要的綜述,并對已有的研究成果進行評論,同時指出了研究的不足之處。

關鍵詞農村最低生活保障研究綜述

中圖分類號:F840.6文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-281-01

一、有關我國農村低保制度的問題研究

我國有相當多的學者對農村低保制度進行了研究,這些研究對于我國農村最低生活保障制度的建立和完善起了重要作用。

在農村低保制度的重要性及影響低保制度完善的原因上,余興厚、李美進(2003)認為,對農村低保工作的重要性認識不足,缺乏有力的政策支持和法律保障,資金問題以及低保對象和最低保障標準難以確定問題等是影響農村低保政策推行的原因。都陽、蔡防(2005)指出我國農村的低保尚未形成一項全國統一的制度性安排,這制約著農村低保制度的推進。李文新(2004)認為,低保制度的功能應是滿足困難群眾最基本的生活需要,其保障標準應根據當地最基本生活消費水平來確定,遵循“低標準,廣覆蓋”的原則,不宜包括醫療、教育等其他費用。另外,保障還要根據援助對象的特征和需求的不同,實行分類救助、標準有別的保障機制。

關于如何籌集低保資金,馬斌(2002)認為,可以通過征收統一的社會保障稅,以及建立最低生活保障基金會的辦法,解決最低生活保障資金籌集難的問題。對農村低保制度的具體實施過程,學者們作出了深入的分析。童萬亨(2005)指出在農村低保實施過程中農村家庭收入難以核實,在審查、審核低保對象時,對困難家庭的收入計算雖有統計局提供的計算農村家庭收入辦法,但在實際執行時還有難度;個別地方還存在人戶分離,贍養人、撫養人把年老父母與子女分開,單獨由父母申請農村低保,借最低生活保障待遇推卸贍養、撫養義務的現象。

關于保障標準制定,學者們的研究也很多。郭海青(2004)提出,要科學確定保障標準,不搞“一刀切”。在具體操作中要從當地的實際出發,保障標準由各縣(市、區)自己定,一般以縣為單位,大體相當于當地農民人均純收入的1/3。必須充分考慮當地政府的財力和當地農村的消費水平,堅持低標準起步,盡可能使最低生活保障的范圍覆蓋每一的實際需要的人,充分發揮其應有的作用。而劉通(2005)認為,隨著國家經濟實力的增強,貧困線的標準應逐步提高,可以考慮提高到1000元左右。在一個省(區)內,生活習慣和物價水平沒有多大不同,每個人生存所需的生活資料和最低消費支出大體相同,保障標準應從一縣一標到一市一標,最后達到一省一標。

在低保對象確定問上,張時飛(2003)通過實地調查發現,基于年人均收入確定低保對象的方法存在許多缺陷:(1)貧困標準聚焦在貧困對象的食物和生計安全上,忽略了貧困對象的其他需求,不能反映貧困對象的真實全貌;(2)貧困線的確定一般是以縣(市)為單位,忽略了縣域內部各社區之間以及社區內部農戶之間的差別;(3)貧困對象的認定不經濟,準確性和實用性也值得質疑,因為收入的計算、核實十分復雜;(4)社區參與程度不高,受保對象責任心不強,從而影響了救助效果。

另外,徐健(2006)指出,完善農村低保政策必須確定科學規范的救助標準,嚴格確定保障對象,合理籌集資金,加強低保資金管理,認真落實配套資金。學術界對農村低保問題的研究雖然很多,但大部分都是從宏觀層面進行研究,針對地區特殊性進行具體研究得還很少,特別是對西部欠發達地區的研究及其具體實施情況涉及的較少。而我國經濟文化地區差異懸殊,農村地區更是如此,因地制宜對于新農村建設中農村低保政策的落實意義重大。

二、簡要評述

隨著城市最低生活保障制度的建立以及逐步完善,近幾年學術界對低保制度的研究也取得了一些成績,綜合己有的研究成果,主要集中在以下幾個方面:農村最低生活保障的基本框架;農村最低生活保障制度建設的難點;農村最低生活保障制度運行過程中存在的詢題;農村最低生活保障的法制化;完善農村最低生活保障制度的經濟可行性問題(楊海波,2005);完善農村最低生活保障制度的對策與建議等。對于我國低保制度的建立和完善具有十分重要的促進作用。但是,從目前國內的研究來看,仍然存在以下不足:

第一,現有研究的重點放在了城鎮居民身上,而對農村人口、流動人口(主要指進城的農民工)的研究卻比較欠缺,對于這一人群的致貧原因、貧困規模、通過低保制度予以解貧的措施等方面缺乏研究。

第二,地區間差異未引起足夠重視。目前,我國各城市之間發展不平衡所造成的地區差異非常大,因此在開展低保制度的研究過程中,將各大城市相關指標作比較分析顯得非常有必要。加強這方面的研究,有利于經驗的相互交流,對我國低保制度可以起到很好的促進作用。

第三,現有研究沒有把倫理這一重要維度納入進去,從而導致了有關低保制度的許多研究討論還不夠深入和全面。多數學者將這一制度簡單地視同為一種經濟政策,對現代社會保障制度特有的“追求社會公平”的建制理念和“以人為本”的人文關懷視而不見,這在一定程度上弱化了低保制度研究的理論價值和應用價值。