論未成年人第一監護人缺失時的國家監護義務

余寅同

摘要面對社會轉型,我國以家庭監護與親緣監護為主的未成年人監護制度已經無法適應現實的需求。離異家庭、隔代家庭等各種非常態家庭的數量的逐漸增多,社會需要國家作為社會管理組織進一步介入未成年人監護事宜。本文通過完善明確監護制度的具體運作模式與監護人的具體監護模式,構建國家監護制度進行了探討。以期為完善我國的未成年人監護制度做出有益的探討。

關鍵詞監護人國家監護監護監督制度基層組織

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-331-02

由于社會轉型與婚姻家庭觀念的轉變,我國舊有的以家庭撫育為主的未成年人監護制度已經無法應對現下出現的新問題。部分未成年人由于父母離異、死亡或者其他原因失去監護人或者監護人實際無法履行監護義務,其生存與成長均受到了巨大的影響,并由此引發一系列問題,未成年人犯罪率的上升、城市流浪兒童現象的增多乃至在一些地方甚至出現流浪兒童凍死街頭的情況。聯合國《國際兒童權利公約》第二十條規定“暫時或者永久脫離家庭環境的兒童,或為其最大利益不得在這種環境中繼續生存的兒童,應有權利得到國家的特別協助和保護”。筆者認為,在以上提及的這種情況下,政府作為一個社會公共服務機構,其有義務在未成年人監護人實質缺位之時主動介入未成年人的監護事宜,以確保未成年人的健康成長。

一、國家監護制度的法律依據

根據《國際兒童權利公約》之規定,暫時或者永久脫離家庭環境的未成年人,以其最大利益不得在這種環境中繼續生存的兒童,應有權利得到國家的特別協助和保護,而這種特別協助與保護并非僅限于在未成年人監護人缺位時為其指定一個新的監護人,而是包括了未成年人所處的監護環境已經不適宜其生存和發展的所有情況。在這種情況下,政府有義務為這樣的兒童提供特殊的保護。《未成年人保護法》十二條第二款的規定“未成年人的監護人不履行或者不適當履行監護義務時,人民法院可依照有關當事人或者有關單位的申請,根據《民法通則》第十六條的規定重新制定監護人,其監護人既可以是與其相關的親屬,也可以是相關的基層組織和單位。”由此條文可以推知,國家是適格的監護權主體,有權依法行使監護權。同時,從條文中還可以推知,監護人履行監護義務時,國家相關單位還應當負有監督相應的監督義務,在其監護人無法或者不適當履行監護其監護責任的時候,國家的相關機關有可以申請更換監護人,以保證未成年人的權利得到充分的保障。國家監護權還體現在對流浪兒童的救助方面,《未成年人保護法》第二十七條規定“對于離家出走的未成年人或者流浪兒童,在暫時無法查明其父母或者監護人的情況下,可以交民政部門的兒童福利機構收容撫養。”也就是說,在特定的情況下,國家對出于特殊情況下的未成年人負有直接的監護義務。

二、國家監護的現行相關制度評析

(一)國家的消極監護義務

由于現實條件的限制以及傳統觀念的等因素的影響,國家在未成年人監護事務中一直持謹慎態度。其弊端有二,第一,根據相關法律的規定,在未成年人第一順序監護人缺位時國家沒有一種積極作為的義務,只能依其他人的申請行使其職能。以至于使得未成年人在喪失第一順序監護人或者第一順序監護人無法得到及時的協助和保護。第二,從未成年人第一監護人缺位時起至法院再次確認監護人這段時間內,其監護職責的主體沒有在法律上得以明確,而無論是從未成年人的生活上來說,還是就未成年人的心理狀態而言,這段時間都是未成年人最需要一個監護人對其進行引導和輔助的階段,這個階段監護職責的模糊不清必將對未成年人的成長造成造成很大的影響。

(二)國家監護責任主體

在現行的監護制度中,根據國家監護的責任主體是模糊的,國家通常通過“有關機關”或者“村民委員會、居民委員會或者民政部門”等機關履行其監護責任。有學者認為這種“泛社會化”的責任在實踐中成為相互推諉、逃避責任的借口,即產生所謂“齊抓都不抓、共管都不管”的負面效應。①那么這種政府機關之間的關系以及其運作模式究竟如何,筆者認為,根據現行《村民委員會組織法》規定,村民委員會作為一個“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”,其性質應當認定為一個非政府性社會組織。由于其本身并不具有公共管理職權,在監護事務中更適合將其認定為一個政府與被監護人之間的協調組織。這樣的做法不但有助于理清國家監護責任主體之間的關系,同時也可以更好得協調國家機關監護與未成年人親屬之間的監護之間的關系。使相關的規定也能不僅僅停留在紙面上,而無法得以實施。

(三)國家對于監護義務履行的監督義務

我國對監護人行使監護權的監督有兩個層面,包括行政層面的監護人更換請求權與刑法上的虐待罪。筆者認為這種過分粗糙的規定并不利于保障監護權的正常行使,尤其是在被監護人并非是其第一順序的監護人的監護的情況下,這種空洞的監護體制無法真正起到監督的作用。當未成年人的監護人并非為第一順序人的時,其行使監護義務的行為由于缺乏傳統的家庭觀念以及倫理的引導和規制,使得監護人很有可能會無法適當的履行監護義務。而此時,這種粗糙的監護監督體制將無法保證監護權的適當履行,在被監護者的利益受到侵害之時,也無法得到及時的救濟。

三、未成年人國家監護制度完善之思考

國家監護制度的作為一種非常態下未成年人監護制度,其意在于為未成年人第一監護人缺位的情況下為其提供一個非常成長環境和基本的生活保障。由于傳統觀念的影響以及法律制度的缺失,國家監護制度并沒有發揮出其應起到的作用。因此,完善國家監護制度,加強國家在未成年人監護中應當起到的引導作用是具有其社會現實意義的。

(一)通過立法明確國家監護的具體責任主體,以及其具體職責同時配套完善相關的機構設置

現行體制下國家監護制度無法發揮其主要作用的主要原因是在于國家監護制度的責任主體不明確,正如一些評論家(下轉第333頁)(上接第331頁)所說的:“甚至連文盲都知道政府、學校以及家庭都有保證未成年人健康成長的基本政策,但未成年人的成長出現問題的時候,究竟應當由哪機構具體承擔什么樣的責任,那么可能連相關的專家學者度說不清楚這個問題。”因此,通過立法的行使將責任具體化明細化是保證國家監護切實有效的得以實施的核心。

從從行政機構的層面上看,民政機關是主管未成年人的監護事宜的主要行政部門,而在其內部,主要是通過設置類似“關心下一代工作委員會”“關心青少年委員會”等等非正式機構主管相關事務。形式加以而在實際操作中,由于未成年人的監護相關事宜教育、戶籍、衛生甚至是金融機構等各個機關之間的運作,以這種非正式機構的形式來協調如此復雜的關系顯然不足以應對各種各樣的情況。因此,民政機關中未成年人相關問題管理機構的正式化是一個必須的趨勢和需求。筆者認為有學者提出的在民政部門的系統中設置“青少年事務局”這樣的機構機構,通過將未成年人監護的相關事宜,諸如撫養、教育、醫療乃至于合法權益受到侵害是的合法權益的行政與法律保護等具體事項以及其責任明晰化、具體化的做法就是非常有現實意義的。只有將這種責任通過法律法規的形式歸結到具體的行政部門,才能確保“關心下一代”不成為一句空洞的口號。

(二)明確監護人具體權利與義務,使國家能夠正確行使其權利義務

由于我國的監護體制主要建立在家庭撫養和親緣撫養的基礎之上,出于私權自治的尊重,法律在對此方面進行規制時主要以原則性規定為主。以婚姻法為例,其二十二條規定“父母對子女有撫養和教育的義務”,在子女撫養方面,法律僅對監護人的責任做出了概括式的規定,同時通過傳統的家庭倫理以及親緣關系對這種監護責任具體內容進行規制。但隨著社會轉型,包括國家監護在內的各種非常態的監護模式也逐漸出現,僅僅依靠家庭倫理與與親緣關系對監護人的責任進行規制已經無法適應現實情況的需求,將監護的具體權利義務規范化、法律化不但有利于國家監護機關在履行國家監護義務時具體的操作的指導需求,同時也能為國家在監督其他監護人履行監護義務時是否盡到了適當履行其職責提供具體的參照標準。

(三)完善監護義務實施監督體制,實現國家監護和私人監護兩種監護形式的對接

在未成年人的監護中,由于未成年人由于其本身缺乏自我救濟的能力,國家對監護者的監督就顯得更重要。通過加強村委會與居委會等基層組織的類似方面的職能建設,參照英美的發達國家的社區工作者等制度的運作模式,把國家監護與私人監護的運作連接起來,一方面可以通過國家行政機構的資源優勢知道私人監護的監護人適當履行其監護責任,另一方面也可以在私人監護的監護人不適當履行其監護職責時及時變更被監護人的監護形式,以確保其利益得到充分保護。