小產權房買賣法律問題探討

馬錦毅

摘要近年來,小產權房已成為社會廣泛關注的對象,一方面是紅火的小產權房買賣市場,另一方面是國家一再的明令禁止,導致這種情況的出現除了當前房價急劇上漲,房屋供應不足,更深層次的原因是我國不合理的土地制度。

關鍵詞小產權房買賣合同土地制度

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-353-01

一、小產權房買賣出現的原因

(一)小產權房的概念

所謂“小產權”是相對于擁有國有土地使用權的“大產權”而言的,指的是在城市郊區或農村,由集體經濟組織在本集體土地上集中建設農民住宅樓,除用來安置本集體經濟組織成員外,還以較低的價格向本集體經濟組織以外成員銷售,購房者在辦理了僅有鄉(鎮)政府或村委會的蓋章、沒有國家房管部門的蓋章的房屋權屬證書后,即對該房屋享有了“小產權”。小產權房的出現已有十余年歷史,最初是一些農民將自建房出租或少量出售,以此維持生計,但近幾年這種情況發生了變化,如今在全國的“城中村”里,小產權房已遍地開花。據業內人士講,近幾年,在城市房價的刺激下,“小產權房”已逐漸成為商品房、廉租房、經濟適用房和單位集資建房外的另一種城市房屋供應類型。

(二)小產權房買賣形成的原因

2007年6月18日,建設部發出購房警示,告誡城市居民不要購買在農村集體土地上建設的房屋,否則將不能辦理產權證,各地政府也相繼發出通知,對利用農村集體土地建商品房叫停。然而有記者調查發現,在一些地方“小產權房”仍然賣得火爆。造成這種現象的原因,筆者認為可以從兩方面來分析。

決定市場的是供求關系,從買方市場來看,近幾年,房地產市場在快速發展的同時也造成國內房價的居高不下,房價接近甚至超過年收入。相比之下,法律手續殘缺的小產權房價格低廉,滿足住房者的需要。小產權房因為是在集體經濟組織所有的土地上建造的,不需要繳納土地出讓金,城市基礎設施配套費和其他稅費,其開發成本自然比城市商品房低很多,有數據顯示,小產權房的價格大約只相當于同類地段正常房價的30 %,而實際居住條件則相差無幾。當開發商主導的房地產市場中的“大產權房”已經成為老百姓望而生畏的“奢侈品”時,小產權房的出現無疑可以解決一部分人買不起房的問題。

從賣方來看,我國實行的是二元結構的土地制度,法律將土地分為城市用地和農村用地,政府以公共利益代表的名義壟斷了土地使用權買賣的一級市場,和大地產商分享著城市化背景下土地大幅增值的收益,而農民集體作為農村土地所有權的主體,其應有的農地處分權卻被政府架空,其應得的利益被不合理的剝奪或不時受到經手者的侵吞。隨著市場經濟的發展和法律知識的普及,農民的權利意識開始萌動,在其應得利益長期被忽視的情況下,農民依靠其自有的智慧和力量,尋找法律制度的灰色區域,采取自由的獨特方式實現自己的利益訴求,是一件必然的事情,通過出售小產權房農民獲得的收益遠遠高于政府征收土地的補償金額。

二、解決小產權房買賣問題的思路

(一)小產權房買賣合同的效力

筆者認為,對小產權房買賣合同不應一刀切地全部認定為無效。《土地管理法》第63條規定:“農民集體所有的土地使用權不得出讓,轉讓或者出租用于非農建設。”該規定的目的是防止地方政府追求經濟繁榮,而對土地進行無度開發,破壞耕地資源,最終危及糧食供應安全。對于建在耕地上的小產權房,因其違反《土地管理法》,此種買賣合同應認定為無效。而宅基地本身已是建設用地,宅基地的轉讓并未改變土地用途。《土地管理法》第62條第4款規定:“農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準。”該條規定只限制“一戶一宅”,但對出賣、出租行為本身并未限制。根據《合同法》和最高人民法院司法解釋,確認合同無效,應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規為依據。而我國現有的法律文件中,明確禁止農民向城市居民出售住宅的,只有一些國務院部門或工作機構發出的通知、意見。這些通知、意見從立法層面講屬于政策性規定,是不能作為認定合同無效的依據。根據所有權理論,所有權包括占有、使用、收益、處分的權能,農民出售自己合法所有的房屋是所有權人依法行使權利的行為;根據契約自由原則,能夠反映雙方當事人的真實意思,又不違背法律、行政法規強制性規定的合同應認定為有效。一概的否認小產權房買賣合同的效力既違背法理,也違背平等原則。作為中華人民共和國公民,無論是城市居民還是農村村民,均應享有法律賦予的同等權利。對城市私房買賣不加限制,而禁止農民自由轉讓其房屋,對農民來說不公平。

(二)現有制度下的對策

農民之所以無法處分自己的房產,是因為房屋土地的產權模糊性,要從根本上解決小產權房問題,就要深入進行土地產權變革,給予農村土地真正完整的產權,還農民作為土地資產所有者的地位和應得權利。但產權變革是一個長期探索的過程,針對目前的情況,不管采取何種政策,都必須承認現實,平衡各方利益。筆者認為,當前政府應該加強農村土地管理制度,嚴格禁止占用耕地搞住宅開發建設,糧食安全關系到國家的根基,對使用耕地進行交易的行為應進行巨額罰款;對那些合理規劃合法建設的“小產權房”,在補辦相關手續、補交相關費用之后應當給予相應的正式產權,或者由政府通過收購等方式將其裝變為經濟適用房;最后,必須加快建立住房保障體系,完善城市廉租制度,增加房源供給,著力解決低收入家庭住房困難。

三、結語

小產權房事關各方利益,若一律強行拆除,必將激化矛盾,造成社會不穩定。妥善解決小產權房問題,短期看可以緩解目前城市房價急劇上漲,住房緊張的問題,長期看將從根本上破除我國土地制度的不合理之處。土地無論是對于經濟、文化、社會、健康與環境上的福利還是對美好生活的渴望,都是至關重要的。我們有理由相信,經過不斷地探索,中國必能找到合理的、適合國情的土地制度,為經濟發展奠定基礎。