芻議政府環境管理

肖　艷

十七大首次把“建設生態文明的社會”寫入報告之中，具有劃時代意義。黨的十七大為我國新形勢新階段的環境保護和可持續發展構建了完整的戰略體系，使環境保護作為基本國策，真正進入我國政治、經濟和社會發展的主戰爭、主干線和大舞臺，把環境保護和建設生態文明提到了前所未有的高度。同時，我國《環境保護法》第16條對政府環境保護責任作了原則性的規定，即“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。”可見政府作為生態環境的主要責任人，其環境管理的責任義不容辭。

一、我國環境現狀分析

（一）水環境形勢不容樂觀

進入二十世紀90年代，水污染已成為制約經濟社會發展和人民生活改善的主要因素。我國七大水系、湖泊、水庫、部分地區地下水和近岸海域都受到不同程度的污染。2005年，我國七大水系四類以上水質占59%，其中有27%為劣五類水質，基本喪失了使用功能。近岸海域超四類海水水質占34.5%，超標污染物質主要為氮和磷。湖泊水體富氧化嚴重，全國75%的湖泊出現不同程度的富氧化。

（二）大氣污染嚴重

來自《2006年中國環境報》表明，2006年，全國二氧化硫排放量2588.8萬噸，比2005年增長1.5%；化學需氧量排放量為1428.2萬噸，比2005年增長1.0%。城市空氣質量總體較上年有所好轉，部分城市污染依然嚴重。2006年監測的559個城市中，地級以上城市（含地、州、盟首府所在地，以下同）322個，縣級城市237個，空氣質量達到一級標準的城市24個（占4.3%）、二級標準的城市325個（占58.1%）、三級標準的城市159個（占28.5%0、劣于三級標準的城市51個（占9.1%），主要污染物為可吸入顆粒物。全國酸雨的發生頻率在5%以上的區域占國土面積的32.6%，酸雨發生頻率在25%以上區域占國土面積的15.4%。

（三）土地沙漠化嚴重

全國沙漠和沙化土地總面積達174.3萬平方公里，占國土面積的18%，沙化面積每年以3436平方公里的速度擴大。

以上數據只是描述了我國生態環境狀況的一些方面，但沉甸甸的數字說明我國生態環境狀況所面臨的危機。我們應該清楚地看到：一方面，改革開放以來，黨中央、國務院高度重視生態環境保護與建設工作，采取了一系列戰略措施，加大了生態環境保護與建設力度，一些重點地區的生態環境得到了有效保護和改善；另一方面，我國雖然地大物博，但自然狀況復雜，加上我國人均資源相對不足，地區差異較大，生態環境脆弱，生態環境惡化

的趨勢尚未得到有效遏制。因此，按照科學發展的要求，加快建立資源節約型、環境友好型社會成為必然選擇。

二、政府環境管理中存在的問題

（一）地方政府環境保護意識淡薄

盡管“節約型社會”的理念已漸入人心，但當前我國政府部門的節能狀況和節約意識仍令人擔憂。一組調查數據表明，從1986年到2005年我國人均負擔的年度行政管理費用由20.5元到498元，增長了23倍，而同期的人均GDP僅增長了14.6倍。我國普遍存在只求速度、不問質量的行為傾向，甚至出現大量“政績工程”、“面子工程”和“豆腐渣工程”，造成了許多重復建設和資源浪費。

（二）公眾環境知識、行為相對滯后

來自《環境教育》雜志的一項調查（滿分為6分）：調查對象環境健康知識平均得分4.14分，提示調查對象環境健康知識水平較低；環境健康行為平均得分4.05分，提示居民在環境健康行為上表現不夠積極。由此可見，公眾在環境健康知識、行為上呈現出相對滯后的狀況。

（三）政績評估忽視環境指標

傳統的政府在考核各級政府部門及其行政人員的政績時，主要以經濟效益指標為標準，尤其是以地方GDP的增長數量為標準，政績評估的指標設置只停留在對各種經濟指標的細分量化的層面上，缺乏對社會效益指標和生態指標的必要設置。

三、政府環境管理應采取的對策和措施

（一）必須強化政府環境管理的法制手段

資源環境保護方面的法律是政府行使行政權力、管理資源環境的基本依據。加之環境問題具有跨地域、跨流域的性質，尤其在市場經濟主體資源意識尚沒有上升到理性階段、各企業自律能力較低的情況下，政府應善于利用法律手段調解經濟，充分發揮環境和資源立法在經濟和社會生活中的約束作用，為我國突破資源環境等發展瓶頸、實現經濟社會的可持續發展，提供堅實的法律保護。

（二）加強公民環境意識教育

環境保護不僅要靠政府的行政力量，更需要民眾的有效參與。我國公民環境意識水平仍然較低。部分公民甚至政府官員還沒有認清環境保護究竟是指什么，將環保視為環衛，將復雜問題簡單化，對環境問題的嚴重性、環境保護的迫切性的認識十分有限，如果公民沒有對自身的生存和發展產生危機感，又何來保護環境的主動性。因此，政府要發揮輿論宣傳優勢，通過宣傳教育，使公眾在了解危機的基礎上，增強責任感和主體意識，提高人們對環境保護的認同，增強人們對保護自然生態環境行為的主動性。

（三）將生態指標納入政績評估指標體系

我們倡導節約型社會、節約型政府建設，關鍵在于努力打造一個“廉價”政府、“綠色”政府，這就應當在降低行政成本上下功夫，將生態指標與政績掛鉤。具體說來，就是把環境保護投資占GDP比重、防治水土污染面積、單位GDP資源節約率、居民對周圍環境的滿意度等社會類指標，作為衡量地方政府的主要標準，并隨著經濟社會的發展加大這些指標的權重。

（四）構建完善的社會監督體系

環境問題，是一個全局性的問題，需要建立健全有利于環境保護的決策體系，需要發展和掌握科學技術，更需要監督體系的形成。通過有效監督，使政府在“陽光”下更好地管理環境，為人民服務。

參考文獻：

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[4]莫光財、張東豫．缺失與斧正——從行政生態到生態行政[J].公開行政,2008.（7）.

（作者簡介：肖 艷，中南民族大學法學院07級研究生，憲法與行政法專業。）