論公共利益的概念界定及其與相關概念的關系

肖　瀟

“公共利益”這一概念，在法學、社會學、政治學及社會中都有使用。在各國的法律中，這一概念出現得頻率很高。在現實生活中無論涉及到哪一個領域，這一概念都經常被廣泛使用，尤其是政府行政過程中，“公共利益”更是經常出現并作為一種標準，但是，這個被頻繁使用的概念至今仍沒有一個明確的、權威的解釋。本文試圖從公共利益與其相關概念的比較中尋求一個較為接近的界定方法。

一 、公共利益的概念界定

關于公共利益的概念，英國學者邊沁認為：“共同體是個虛構體，由那些被認為可以說構成其成員的個人組成，那么共同體的利益是什么呢？是組成共同體的若干成員的利益的總和。”美國思想家潘恩認為：“公共利益不是一個與個人利益相對立的術語；相反，公共利益是每個個人利益的總和。它是所有人的利益，因為它是每個人的利益；因為正如社會是每個人的總和，公共利益也是這些個人利益的總和。”而美國學者龐德則認為公共利益是“包含在一個政治組織社會生活中并基于這一組織的地位而提出的各種要求、需求或愿望。”德國學者洛厚德認為：“公益是一個相關空間內關系到大多數人的利益。所以，地區內的大多數人的利益，就足以形成公益。”概括地說，公共利益就是全社會范圍的共同利益。

從經濟學上分析公共利益就是公共產品或者說公共物品。西方經濟學提出了“公共產品”理論。目前，西方經濟學廣泛使用的是薩繚爾森還以數學形式表述純私人產品與純公共產品之間的區別。公共產品具有受益的非排他性、效用的不可分割性、消費的非競爭性三個基本特征，但是公共產品的非排他性、不可分割性、非競爭性也不是完全沒有范圍限定的。公共產品是指在全世界，或者一國或一國地方的范圍內具有收益的非排他性、效用的不可分割性、消費的非競爭性的產品。這樣，也可以將公共產品分為全球性公共產品、全國性公共產品、地方性公共產品。如果從廣義上理解集體產品（或稱集體物品），公共產品可以認為是集體產品的一種。

二、公共利益與社會利益的關系

要明確社會利益的概念，首先要明確社會的概念，而“社會”一詞的含義是非常寬泛的。社會學理論認為“社會是人類生活的共同體”，但是，人類社會共同體的形成知識在近代才開始的，至今仍然只是雛形。在原始社會，社會共同體是氏族和部落。步入階級社會之后，國家隨之產生，國家是包含了壟斷性強制力的社會共同體。如果把國家看作社會共同體，把社會理解為國家這一層次的社會共同體，那么國家與社會的含義是等同的。社會的含義還可以指一國地方政權轄區內的社會共同體，這樣，社會和一國的地方的含義也是等同的。社會還可以指社區、行業、階級、階層等等這一些社會共同體。如果把社會的概念界定為全人類、國家以及國家的地方，那么，社會利益的概念與公共利益的概念就是等同的。由此，公共利益也可以被稱為社會公共利益。這樣，與公共利益在同等意義上使用的社會利益的概念與社會公共利益的概念也是等同的。

社會既可以作為與國家想重合的概念，也可以作為與國家想對立的概念。作為兩個相對立的概念，社會和國家是社會共同體中兩個不同的系統。社會是社會成員自由交往和自治管理的系統，在社會系統中，任何社會成員和社會組織對他人都不具有對他人的強制力；而國家則是合法擁有壟斷性強制力的政治統治系統，是一種暴力機器。有學者認為：“社會是指在特定的地域范圍內（多為民族國家），以共同的物質生產活動為基礎的人類共同體，它包括除國家機構和制度（組織與安排）以外的所有個人和群體，以及一切經濟的、文化的、交往的規則、機制和制度的總和。”作為與社會相對而言的國家則是“在特定的領土范圍內，根據既定的規則，借助公共權利實現其成員的共同利益和調節成員間關系的社會組織、規則和制度的總稱。”在此意義上使用“社會”這一概念，那么，社會利益則是指除政治統治機構及其成員之外的全體社會成員或者多數社會成員的共同利益。與這種社會利益相對而言的國家利益則是指政治統治系統的利益。這種社會利益和與之相對的國家利益存在著尖銳的矛盾和沖突，同時，二者又有著重要的共同點，國家產生于社會，公共利益就是這種社會利益容納了合理的國家

利益的結果。國家是社會實現其目標的工具，而非相反。

三、公共利益與政府利益的關系

關于公共利益與政府利益的關系，不少學者都有涉及，主要有三種不同的看法。

第一，公共利益隸屬于政府利益，是政府利益的一個組成部分。

林子英在考察政府利益時，從它所代表的公共利益、組織利益以及政府組織成員的利益三方面理解，認為政府利益應該由統治階級利益、公眾利益和政府自身利益三個部分組成。他們認為，現在民主政治的邏輯是為社會公眾服務的，代表并最大限度地實現以群體利益為基礎的社會公共利益，看政府行為在多大程度代表公共利益，首先要取決于政府政策反映法律制度的程度，是否具體地體現了法律所蘊涵的抽象的價值，是否在法律授予的權限范圍內按照法定的程序制定和執行公共政策。從這個意義上看，公共利益就是合法的、制度化的政府利益。

第二，認為公共利益與政府利益不存在隸屬關系。

劉玉蓉認為，公共利益與通常所說的“社會利益”的內涵更為一致，因為公共利益要面向社會所有的人，對社會每一個成員提出要求和提供價值，應獨立于個人或團體的利益偏好，不以他們各自不同的利益需要和價值目標為轉移。而政府利益與“集體利益”相接近，它指的僅僅是政府組織及成員自身的利益，因而政府存在著個人或團體偏好，他們之間的本質區別在于其利益指向并不完全一致，在實踐中甚至有時是完全背離的，因此兩者不存在隸屬關系。臧乃康認為，在市場經濟中，政府利益并不等同于公共利益，只是政府利益與其他利益主體相比，與公共利益的關系更加密切和規范更加嚴格。政府也是經濟人，也有自己的利益追求，只不過中國的社會制度和社會性質，要求政府利益與公共利益保持同一方向。

第三，從政府的公共性出發，認為政府是人民利益的代表者，政府官員是人民的公仆，政府沒有自身的利

益，政府利益就是公共利益。

四、公共利益與個人利益的關系

個人利益與公共利益是一組相對應的概念，關于二者之間的關系，學術界大致有兩種觀點。

一種觀點是對立論，即個人利益必須屈服于公共利益。這一觀點認為，在個人利益與公共利益這一對矛盾體中，公共利益是矛盾的主要方面，居于支配地位；個人利益是矛盾的次要方面，居于受支配地位，個人利益應服從公共利益。究其原因有三：一是公共利益決定矛盾的質；二是公共利益的總量超過了個人利益的總量；三是個人利益有必要和可能服從公共利益。在正確處理公共利益和個人利益的矛盾時，必須在任何時候都要把國家的整體利益放在首位，因為國家的整體利益代表最大多數人民群眾的根本利益和長遠利益，也代表民族生存的要求和社會發展的要求。

另一種觀點是公共利益不必然優于個人利益。這一觀點認為，在現在憲政理念的影響下，無條件的犧牲個人利益來滿足公共利益的絕對性已面臨挑戰。要調和兩者之間的沖突，可以考慮遵循四個原則。一是法律保留原則，即只有立法機關通過法律才能設定公益條款來限制公民的基本權利。二是正當法律程序原則，即行政機關在運用公益條款對相對人權進行限制時，應當遵循正當法律程序。三是比例原則和有利于相對人原則。四是利益衡量原則，即在具體的個案中對利益沖突進行具體的考量，確定對雙方利益的取舍程度。

在公共利益與個人利益遇到沖突需要處理誰先誰后時，必須遵循四個原則：一是整體利益最大化原則。整體利益最大化是指在充分考慮雙方利益的前提下，讓當事人雙方利益同時得到最大的滿足，使兩者利益之和最大。二是損害最小化原則。這一原則是前一原則的補充。因為有時只考慮利益最大化不足以得出明晰的結論，特別是矛盾解決方案造成的損害是最小的。三是比例原則和充分正當性原則。比例原則是一種目的和手段間的考量，即國家一切措施之目的和為達到目的所采取手段而產生對人民負擔的考量。充分正當性原則是指考慮所有應當考慮的因素，排除所有應當排除的因素，是利益平衡結果是否公正和合理的重要條件。四是社會一般標準原則。法官作為利益平衡的運用者，必須堅持其做出的法律決定應反映社會價值，應當考慮個案裁判結果的現實性，充分注意社會效果，達到被社會公眾認知和接受的程度。

五、公共利益與國家利益的關系

國家這一詞匯本身就具有多義性，如果把國家看作是由人民、領土、主權、政府構成的社會共同體，那么，國家利益也就是國家這一層次的社會共同體的利益，亦即全國性公共利益。有學者認為，國家利益是“一切滿足民族國家全體人民物質與精神需要的東西，在物質上，國家需要安全與發展，在精神上，國家需要國際社會尊重與承認。”這是將國家利益與全國性公共利益相等同。如果如前文所述把國家看成是合法擁有壟斷性強制力的政治統治系統，那么，國家利益是公共利益和統治集團利益的混合。國家的主權存在代表了全民族利益，而統治集團則追求著自身利益的最大化。國家主權是抽象層面的，而統治機構則是具體層面的。因此，把國家看作政治統治系統，國家利益具體體現為統治集團的利益。美國新制度經濟學學者諾思認為，國家的目的是雙重的：第一個目的是通過界定形成產權結構的競爭與合作的基本規則--即在要素和產品市場上界定所有權結構--而使統治者的“租金”最大化；第二個目的是在第一個目的的框架中降低交易費用以使社會產出最大，從而使國家稅收增加。這一理論揭示了統治集團的經濟人本性。

為了使國家真正成為實現公共利益的工具，防范國家對社會的危害，必須建立民主制度。從形式上看，直接民主制最有利于實現公共利益，但是，直接民主制通常是不具有可行性的，而且易于導致多數暴政。因此，代議制的間接民主制成為各國普遍的民主制度選擇。然而，在代議制下的公共選擇也可能與公共利益相悖。公共利益的確定與實現是一個永恒的難題，如果沒有最優解，那么只能退而求其次。公共利益的實現需要制度建設，同時，也需要全社會成員的集體理性和公共精神。

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（作者簡介：肖瀟（1985-）女，中南民族大學公共管理學院08級研究生，研究方向：高校人力資源管理。）