在公共危機(jī)管理中的政府信任關(guān)系的構(gòu)建

許 鶯

[摘 要]我國(guó)正處于一個(gè)公共危機(jī)頻發(fā)的時(shí)期。公共危機(jī)很有可能引發(fā)政府信任危機(jī),這就需要構(gòu)建在公共危機(jī)管理中的政府信任關(guān)系。應(yīng)該通過(guò)提升政府公信力,加強(qiáng)政府與公眾的雙向互動(dòng)和增強(qiáng)政府內(nèi)部的凝聚力,提高政府治理公共危機(jī)的能力兩方面來(lái)構(gòu)建在公共危機(jī)管理中的良好的政府信任關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]政府信任關(guān)系;公共危機(jī)管理

[中圖分類號(hào)]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-2234(2009)06-0035-02

一、政府信任關(guān)系的內(nèi)涵及現(xiàn)狀

政府信任關(guān)系是指國(guó)家行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行國(guó)家權(quán)力過(guò)程中所涉及的對(duì)象,包括公眾個(gè)體、社會(huì)群體和各級(jí)行政組織,即行政客體,對(duì)行政體系總體的、也包括對(duì)行政體系各要素、各要素之間的關(guān)系及其運(yùn)動(dòng)狀況的合理期待,以及在行政機(jī)構(gòu)回應(yīng)基礎(chǔ)上的一種互動(dòng)、合作的關(guān)系。〔1〕簡(jiǎn)單地說(shuō),政府信任關(guān)系就是行政相對(duì)人對(duì)政府及其行政人員的行政管理活動(dòng)的合理期待,也包括政府及其行政人員在對(duì)社會(huì)和公眾要求作出回應(yīng)基礎(chǔ)上的合作互動(dòng)期待。其基本內(nèi)容包括政府與公眾的信任關(guān)系和政府內(nèi)部的信任關(guān)系。政府與公眾的信任關(guān)系就是政府與公眾之間的心理預(yù)期與認(rèn)可水平,通過(guò)政府形象和政府回應(yīng)來(lái)表現(xiàn)。政府內(nèi)部的信任關(guān)系就是在政府內(nèi)部,各級(jí)行政組織之間、組織內(nèi)部成員之間以及成員與組織之間的心理預(yù)期與認(rèn)可狀態(tài),它包括行政組織之間的信任關(guān)系和組織內(nèi)部的信任關(guān)系。

我國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期,伴隨著政府形象的上升和政府回應(yīng)的倡導(dǎo),在一定程度上提高了政府的公信力和凝聚力,極大地增進(jìn)了政府信任,改善了我國(guó)的政府信任關(guān)系。但總的說(shuō)來(lái)我國(guó)政府信任關(guān)系在公共危機(jī)多發(fā)的這個(gè)時(shí)期,狀況不容樂觀。究其原因是多方面的,如社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種矛盾容易引發(fā)政府信任危機(jī),政府的非理性行為也削弱了政府信任關(guān)系,公眾期望的提高也降低了對(duì)政府的信任程度。而政府信任關(guān)系的好壞,直接關(guān)系著公眾與政府合作的態(tài)度以及政府內(nèi)部人員之間相互協(xié)作的狀態(tài),關(guān)系著公共危機(jī)的治理狀況。

二、政府信任關(guān)系對(duì)公共危機(jī)治理的影響

近年來(lái),公共危機(jī)事件頻發(fā),如2003年的非典,2008年的汶川大地震,2009年的甲型流感等。這些危機(jī)事件,恰好證明了政府信任關(guān)系的好壞影響著公共危機(jī)的治理狀況。在非典時(shí)期,一些地方政府瞞報(bào)有關(guān)信息,使得媒體和公眾難以獲得正確的信息,信息不公開所帶來(lái)的嚴(yán)重后果是民眾對(duì)政府信任度的下降,政府的公信力缺失,政府沒有實(shí)施有效措施,更沒有公眾的參與,造成局面的一度失控。與之相對(duì)應(yīng)的,在2008年的汶川大地震中,政府采取果斷措施,及時(shí)公開危機(jī)信息,公眾信任政府,從而在政府主導(dǎo)和公眾的廣泛參與下,很好地處理了危機(jī)。通過(guò)這兩個(gè)案例的對(duì)比,可以看出政府信任關(guān)系的好壞,直接影響著政府對(duì)危機(jī)的治理和公眾對(duì)危機(jī)的參與,影響著政府與公眾的互動(dòng)合作溝通狀態(tài),影響著公共危機(jī)的治理狀況。良好的政府信任關(guān)系不僅能夠吸引社會(huì)公眾對(duì)危機(jī)事件的參與,還能夠提升政府治理危機(jī)的能力。具體來(lái)說(shuō),其對(duì)公共危機(jī)治理的影響主要表現(xiàn)在以下兩方面。

(一)有利于提升政府公信力,實(shí)現(xiàn)政府與公眾的互動(dòng)合作,共同治理危機(jī)

良好的政府信任關(guān)系能夠提升政府公信力,吸收社會(huì)公眾參與危機(jī)的治理,實(shí)現(xiàn)政府與公眾的互動(dòng)合作,共同治理危機(jī)。政府公信力是政府的影響力與號(hào)召力,它是政府行政能力的客觀結(jié)果,體現(xiàn)了政府工作的權(quán)威性、民主程度、服務(wù)程度和法治建設(shè)程度〔2〕;同時(shí),它反映了公眾對(duì)政府的滿意度和信任度。良好的政府信任關(guān)系能夠提升政府公信力,而政府公信力是反映著公民在何種程度上對(duì)政府行為持信任態(tài)度〔3〕,是政府與公眾合作互動(dòng)的紐帶。公共危機(jī)僅僅依靠政府的力量是難以治愈的,從以上的案例就可以看出。因而,必須實(shí)現(xiàn)政府與公眾的良性互動(dòng)合作,共同治理危機(jī)。面對(duì)公共危機(jī)時(shí),好的政府信任關(guān)系能夠轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力和組織能力,激勵(lì)公眾以積極、信任的態(tài)度配合政府的治理工作,如汶川大地震中,政府與公眾互信,公眾積極配合政府工作,減少了損失。因此,良好的政府信任關(guān)系,特別是政府與公眾良好的信任關(guān)系,能夠促進(jìn)政府與公眾的互動(dòng)合作,吸收社會(huì)公眾廣泛參與危機(jī)的治理,實(shí)現(xiàn)政府與公眾的共同治理。

(二)有利于增強(qiáng)政府凝聚力,提高政府治理危機(jī)的能力和效率

良好的政府信任關(guān)系能夠增強(qiáng)政府凝聚力,提高政府治理公共危機(jī)的效率,增強(qiáng)政府治理危機(jī)的能力。在公共危機(jī)管理中著力構(gòu)建良好的政府信任關(guān)系,能夠增強(qiáng)政府凝聚力,強(qiáng)化政府的責(zé)任意識(shí),并協(xié)同相關(guān)部門、組織配合危機(jī)的治理。政府凝聚力具有內(nèi)聚功能,是一種能夠把政府各組織和組織內(nèi)部成員的心靈凝聚在一起的精神粘合劑,通過(guò)對(duì)政府內(nèi)部人員的影響,來(lái)影響政府危機(jī)管理效果。通過(guò)增強(qiáng)政府凝聚力,政府能夠有效地對(duì)公共危機(jī)所需的各要素進(jìn)行整合,提高它治理危機(jī)的效率,使其綜合效益得到加強(qiáng)。政府信任關(guān)系好壞,影響著政府凝聚力,影響著政府的內(nèi)聚功能,影響著政府治理危機(jī)的效率和能力,也同樣影響政府人員對(duì)政府工作的積極性。因此,政府在防范并治理公共危機(jī)方面處在關(guān)鍵地位,發(fā)揮主導(dǎo)作用,構(gòu)建良好的政府信任關(guān)系,能夠增強(qiáng)政府的凝聚力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力,是政府治理危機(jī)的能力資源。

三、在公共危機(jī)管理中構(gòu)建良好的政府信任關(guān)系的基本途徑

(一)提升政府公信力,加強(qiáng)政府與公眾的雙向互動(dòng)在公共危機(jī)管理視角下,從政府與公眾的信任關(guān)系這個(gè)角度來(lái)看,構(gòu)建良好的政府信任關(guān)系需要提升政府的公信力,實(shí)現(xiàn)政府與公眾的良性互動(dòng)合作。具體從以下三點(diǎn)來(lái)構(gòu)建政府與公眾良好的信任關(guān)系。

1.建立危機(jī)信息公開機(jī)制

在公共危機(jī)管理中,信息公開應(yīng)當(dāng)成為政府工作的行為準(zhǔn)則〔4〕。政府是危機(jī)信息管理的指揮者,政府及時(shí)、準(zhǔn)確地公開危機(jī)信息,使政府的危機(jī)管理過(guò)程透明化,不僅可以約束政府自由裁量權(quán),有效防止腐敗,從而提高政府的危機(jī)管理效率,而且可以提高公眾對(duì)政府行為的理解和配合,有利于政府統(tǒng)一意志、統(tǒng)一指揮和統(tǒng)一行動(dòng),最大限度地提高資源整合的效果,從而提高政府在處理危機(jī)中的公信度。建立危機(jī)信息公開機(jī)制,要求政府在第一時(shí)間內(nèi)向公眾提供真實(shí)的有關(guān)危機(jī)險(xiǎn)情和危機(jī)決策的信息,讓公眾清楚了解到危機(jī)狀況和預(yù)期態(tài)勢(shì),平息社會(huì)上的謠傳。政府可以采取新聞發(fā)布會(huì)等方式,公開有關(guān)治理危機(jī)的法律和政策,公開危機(jī)治理的主體、程序和結(jié)果,為治理危機(jī)創(chuàng)造安定的社會(huì)環(huán)境。只有及時(shí)地公開真實(shí)的危機(jī)信息,才能維護(hù)公眾的知情權(quán),提升政府危機(jī)管理的透明度和公信度,從而提高政府公信力,促進(jìn)政府與公眾良好的信任關(guān)系的構(gòu)建。

2.完善政府與公眾的雙向溝通機(jī)制

政府不僅要建立危機(jī)信息公開機(jī)制,更應(yīng)高度重視社會(huì)輿論和民意,通過(guò)各種渠道廣征民意,以此作為治理危機(jī)的依據(jù)。而在公共危機(jī)管理中,通過(guò)媒體加強(qiáng)政府與公眾的溝通是解決危機(jī)的重要步驟,也是構(gòu)建在公共危機(jī)管理中的政府信任關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。媒體是政府與公眾之間信息

溝通的橋梁,可以通過(guò)召開各種形式的座談會(huì)、記者招待會(huì)和新聞發(fā)布會(huì),在政府與公眾之間建立穩(wěn)固的聯(lián)系通道,及時(shí)傳遞和反饋危機(jī)信息,把政府治理危機(jī)的舉措公之于眾,將社會(huì)輿論和民意引導(dǎo)到解決危機(jī)方面來(lái)。只有在充分發(fā)揮大眾媒介的作用中完善政府與公眾的雙向溝通機(jī)制,才能在政府與公眾之間形成良性互動(dòng),促進(jìn)政府與公眾之間建立良好的信任關(guān)系。

3.建立健全公眾參與機(jī)制

在公共危機(jī)管理中,公眾是公共危機(jī)預(yù)警的發(fā)出者,是危機(jī)處理的直接參與者和反饋者。公眾參與公共危機(jī)管理,是提升政府危機(jī)管理能力的重要前提和基礎(chǔ),它有利于增進(jìn)公眾對(duì)政府的信任,實(shí)現(xiàn)政府與公眾的良性互動(dòng)合作。建立健全公眾參與機(jī)制,一方面,可培育和發(fā)展非政府組織等民間組織,為它們的成長(zhǎng)提供優(yōu)越的發(fā)展空間和資源條件,規(guī)范和引導(dǎo)這些組織參與政府危機(jī)管理過(guò)程;另一方面,推行公民危機(jī)管理教育,把危機(jī)管理知識(shí)和技能的教育納入國(guó)民教育體系,以此提高公眾參與社會(huì)危機(jī)處理的責(zé)任感。總之,建立健全公眾參與機(jī)制,提高公眾參與的廣度和深度,讓公眾更好地參與到危機(jī)治理過(guò)程中來(lái),是構(gòu)建政府與公眾良好的信任關(guān)系的重要途徑之一。

(二)增強(qiáng)政府內(nèi)部的凝聚力,提高政府治理公共危機(jī)的能力

在公共危機(jī)管理視角下,從政府內(nèi)部的信任關(guān)系這方面內(nèi)容來(lái)看,構(gòu)建良好的政府信任關(guān)系需要增強(qiáng)政府內(nèi)部的凝聚力,提高政府治理公共危機(jī)的能力。政府內(nèi)部的信任關(guān)系包括行政組織間的信任關(guān)系和組織內(nèi)部的信任關(guān)系,以下就從這兩方面內(nèi)容出發(fā)來(lái)增強(qiáng)政府內(nèi)部凝聚力,構(gòu)建政府內(nèi)部良好的信任關(guān)系。

1.建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工合作的危機(jī)管理體制

構(gòu)建行政組織之間良好的信任關(guān)系,需要建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工合作的危機(jī)管理體制。在公共危機(jī)管理系統(tǒng)中,政府是主體,作為公共服務(wù)的提供者和公共事務(wù)的管理者,必然要承擔(dān)相應(yīng)的危機(jī)管理責(zé)任,而且政府擁有大量的社會(huì)資源,這使得它在整個(gè)危機(jī)管理過(guò)程中起著核心的作用。而要把危機(jī)管理的職能整合到政府各級(jí)和各個(gè)部門的職能體系中,整合到它們的工作中,就必須建立一個(gè)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工合作的公共危機(jī)管理體制。首先,要加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和控制,健全領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng),如信息系統(tǒng)、參謀咨詢系統(tǒng)、決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、反饋系統(tǒng)等;其次,要加強(qiáng)各級(jí)政府和各個(gè)政府部門之間的溝通,進(jìn)行分工合作,共同治理危機(jī)。只有建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工合作的危機(jī)管理體制,才能促進(jìn)行政組織之間的溝通和互動(dòng),從而有利于增強(qiáng)政府內(nèi)部的凝聚力,促進(jìn)行政組織之間良好的信任關(guān)系的構(gòu)建。

2.加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)

構(gòu)建組織內(nèi)部良好的信任關(guān)系,需要加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè),從提高公務(wù)員的素質(zhì)與德性和加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的危機(jī)教育與培訓(xùn)兩方面來(lái)著手。第一,提高公務(wù)員的素質(zhì)與德性。首先要提高公務(wù)員的政治思想素質(zhì),通過(guò)加強(qiáng)政治思想教育工作,確保他們思想上的先進(jìn)性;其次,提高公務(wù)員的科學(xué)文化素質(zhì),努力提升公務(wù)員隊(duì)伍的科學(xué)文化水平。第二,加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的危機(jī)教育和培訓(xùn)。加強(qiáng)公務(wù)員應(yīng)對(duì)危機(jī)的意識(shí)、知識(shí)和能力的培訓(xùn),要求公務(wù)員學(xué)習(xí)相關(guān)理論知識(shí),對(duì)他們?cè)诠参C(jī)中的應(yīng)變能力和技巧進(jìn)行培訓(xùn),使他們隨著危機(jī)狀態(tài)的發(fā)展和變化能隨機(jī)應(yīng)變地處理問(wèn)題。通過(guò)提高公務(wù)員的素質(zhì)與德性,加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的危機(jī)教育與培訓(xùn),來(lái)加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè),使他們?cè)诮M織內(nèi)樹立信用觀念和合作觀念,增強(qiáng)他們的凝聚力,從而促進(jìn)組織內(nèi)部良好的信任關(guān)系的構(gòu)建。

[參 考 文 獻(xiàn)]

〔1〕程倩.政府信任關(guān)系:概念、現(xiàn)狀與重構(gòu)〔J〕.探索,2004,(03):35.

〔2〕唐鐵漢.提高政府公信力建設(shè)信用政府〔J〕.中國(guó)行政管理,2005,(03):8.

〔3〕葉育登.信息的透明度政府的公信力社會(huì)的凝聚力——從政府對(duì)禽流感信息發(fā)布工作說(shuō)起〔J〕.中國(guó)行政管理,2004,(04):57.

〔4〕周運(yùn)清.SARS危機(jī)對(duì)中國(guó)政府及其公信力的影響〔J〕.武漢大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2003,56(04):398.