地方利益:地方政府行為的重要誘因

毛彩菊

[摘 要]地方政府之間競爭的根本原因就在于地方利益。地方利益既包括地方公共利益,也包括地方政府利益,它們都是客觀存在的。地方利益的存在,對于地方政府的行為具有雙重效應,有著雙重影響。

[關鍵詞]地方政府;地方利益;地方政府利益;地方政府行為

[中圖分類號]D035.1[文獻標識碼]A [文章編號]1009-2234(2009)06-0040-02

一、地方利益的涵義

全治平、江佐中認為,地方利益主要表現為地方的經濟利益,并指出:“地方經濟利益是指地方在經濟上的好處”,“凡是在經濟上對某個地方有利的東西,都屬于該地方的經濟利益”。〔1〕

程必定則是從這樣定義區域利益的(筆者認為區域利益與地方利益之間有相似處,可以借鑒):“區域利益有兩個含義,即廣義的區域利益和狹義的區域利益。簡單地說,廣義的區域利益是區域在國家政治、經濟、文化、社會等諸方面的發展中,由自己的貢獻和地位所確立的各方面的總體權益;狹義的區域利益是指區域在國家經濟發展中,由自己的貢獻所確定的經濟利益。”〔2〕

張可云認為,“所謂區域利益,是指在一定的社會生產方式下,由經濟上具有同質性或內聚性且構成空間單元具有一定的共同利益的彼此鄰接的地區所組成的經濟區的主體預先設定的或通過區域經濟活動而實現的、能滿足特定區域內主體(個人或企業或集團或地方政府等)或中央政府在特定區域內的需要的一定質與量的客觀對象,它體現在區域競爭過程之中,通過區域經濟聯系實現。”〔3〕

第一個定義比較通俗易懂,但作為定義稍嫌不足;第二個定義則未對區域內的主體進行明確指代;第三個定義力求從上面提及的“利益”概念的各個組成要素來定義區域利益,具有一定的可取之處。

筆者認為,要合理界定“地方利益”,首先必須明確“地方利益”的利益主體。一般我們認為,地方內的公眾(包括個人和企業)應該是地方利益的當然主體,現在學術界爭論的焦點是“是否承認(地方)政府利益的存在”。一種觀點〔4〕認為,不存在所謂的“政府利益”,政府的所有利益都應該體現為對公共利益的追求,目前存在的政府自利現象不是政府的應有現象,它是政府發展不成熟的表現,是一種必須經過努力才能克服的現有現象。還有一種觀點〔5〕認為,政府利益是客觀存在的,應對政府利益給予承認。筆者認為,地方政府作為社會中一種客觀存在的組織,是有其自身利益的追求的,應該予以承認。

故此,筆者認為,地方利益就是能滿足一定行政區劃內主體(包括個人、企業和政府)的需要、通過一定的社會生產活動(或社會交往活動)所實現的、具有一定質與量的客觀對象。

二、地方利益的分類

地方利益按照不同的標準有不同的分類。本文按照利益主體的不同、利益對象的不同和利益的正當與否把地方利益分為三類。

(一)公眾利益和政府利益

這是按照利益主體的不同所做的分類。所謂公眾利益,就是能滿足一定區域內社會大眾各方面需要的地方利益。比如說居民收入水平的提高、生活質量的改善、就業機會的增多、企業經濟效益的增強等。

而政府利益則是相對于公眾利益而言的,是地方政府在行政過程中,憑借豐富的政治資源所追求的自我利益。比如政府官員的利益、政府部門的小集團利益以及地方政府的整體利益等。

(二)經濟利益、政治利益、社會利益

這是按照地方利益的不同內容所作的劃分。地方經濟利益是地方在經濟上所追求的利益,也是地方最根本、最重要的利益。它包括從地方經濟發展中獲取的各項直接經濟利益,如人均GDP、人均收入、財政收支等的不斷增長,也包括從地方經濟發展中獲得的各項間接利益,如地方經濟可持續發展的能力等。全治平、江佐中將地方的經濟利益歸納為以下十四項:居民生活水平、人口的質量與數量、就業、居民收入、物價、財政、資金、外匯的留用與使用、經濟基礎、物質資料、自然資源、科學技術、市場條件、經濟政策〔6〕。

地方政治利益則是地方在政治上所追求的利益,包括地方政府、地方安全等政治制度利益;選舉、制定路線方針政策等政治行為利益;滿足物質與精神需要等的地方行政權力等政治產品利益等等。〔7〕

地方社會利益是多維的,它包括地方的生態環境利益、社會治安利益、文化教育利益、勞動就業利益等等多方面的內容。也可以這么認為,除了經濟利益和政治利益之外的都是地方的社會利益。

從根本上講,經濟利益決定政治利益和社會利益,政治利益和文化利益又反過來作用于經濟利益。地方經濟利益是地方政治利益和地方文化利益的基礎,地方政治利益和文化利益是地方經濟利益的集中表現。地方利益的最大化就是指地方經濟利益、地方政治利益、地方社會利益等的綜合利益的最大化。(三)正當利益和非正當利益這主要是針對地方政府利益的正當與否所作的劃分,因為筆者認為地方公眾利益應該是當然的正當利益,除非這種利益的行使損害了別的地方的居民對同樣利益的行使。政府的正當利益是指政府通過合理行使行政權所追求的不與公眾利益相違背的利益。這種合理正當的政府利益能增強政府的行政能力。政府利益是有一定的正當合理性的,“只要這些利益要求不超過一般利益集團的利益需求水平,尤其是它們都是通過公開和制度范圍內的途徑實現的,我們就可以說這種政府利益是處在合理的范圍之內。”〔8〕地方政府的非正當利益是這樣一種利益:它或者是通過非法手段或濫用行政權而獲得的;或者是與地方公眾利益相違背;或者與國家的整體利益相違背。比如地方政府盲目地擴大政府規模、地方政府官員進行權力尋租等而追求的利益就是非正當利益。

三、地方利益與地方政府行為

(一)地方利益對地方政府行為的積極影響地方獨立利益的存在,有利于地方政府積極行政。雖然我們在前面已經說過,地方利益既包括地方公眾的利益,也包括地方政府本身的利益,但是從一定程度上說,地方政府的利益追求與公眾的利益是相容的。首先,對公共利益的追求和維護始終是一個地方政府的主要職責。政府存在的目的就是為公眾提供公共產品和公共服務,如果失去這一目標,政府就不能獲得公眾的信任和支持,就不能獲得政治權威,也就不可能生存下來。其次,地方政府對自我利益的追求必須以公眾利益的實現為前提。我們說,地方政府官員的主要個人利益一是金錢,二是仕途上的升遷。而如果沒有良好的工作業績,就不可能獲得這種升遷,這里的“良好工作業績”就是中央政府認可的地方公共利益的實現。再次,地方政府對自我利益的追求還有可能帶來地方公眾利益的增加。比如說,一般地方政府都會積極追求地方財政收入的增加,而地方財政收入的增加與當地社會生產的發展、經濟水平的提高是息息相關的,在這種情況下,地方政府就會努力發展本地經濟,而本地經濟的發展與地方民眾利益的提高是密切相關的。所以我們說,地方政府對地方利益的追逐是有一定積極作用的。

地方獨立利益的存在,是地方政府之間展開競爭的主

要動因,而地方政府之間的競爭具有一定的積極意義。在改革開放前,地方政府沒有利益意識,也就沒有競爭的動力。而自從實行分稅制改革后,地方政府競爭的熱情被激發了出來,國民經濟也有了明顯的增長。雖然,地方政府之間的惡性競爭具有很大的破壞作用,但我們也不能不看到,地方政府在競爭中為了提高本地的綜合競爭力,也紛紛進行著一系列的改革,比如說進行“政務超市”的改革,以提高辦事效率;進行制度創新,以提高自己的公共服務水平,而這樣做的最終受益者還是廣大人民群眾。

目前,我國地方政府之間的合作也開始密切和頻繁,而誘導地方政府之間通力合作的原因也是地方利益。因為隨著市場經濟的進一步發展,那種地區封鎖、地方保護等惡性競爭手段已經不能給地方帶來正面效應,而只有通過合作,地方利益才能實現。

(二)地方利益對地方政府行為的消極影響

地方利益對地方政府行為的消極影響主要體現在地方政府對不合理的政府利益的追求。主要體現在以下幾個方面:第一,地方政府官員利用手中的職權謀取個人私利。公共選擇理論認為,政府官員也是經濟人,也會追求個人利益的最大化,而手中的權力則成為他們追求個人利益的重要手段。雖然我國一直以來都非常重視反腐倡廉建設,但“有權不用,過期作廢”的思想還在很多政府工作人員的頭腦中存在,現階段我國反腐敗的形勢依然很嚴峻。高官腐敗的情況沒有得到改變,而且,腐敗還呈現出年輕化、手段多樣化的特點,這不僅危害了我國經濟社會的發展,而且還極大地損害了人民群眾的根本利益,致使政府的形象和威望在人民心中嚴重受損。第二,政府各部門對部門利益的追求,導致利益部門化。利益部門化使得政府各部門各自為政,彼此難以協調溝通。遇到有利的事情,爭相插手,都希望能“分一杯羹”,而面對無利可圖的情況尤其是需要承擔責任時,則你推我攘,竭力擺脫“燙手山芋”。利益部門化還使得各部門內部結成嚴密的利益共同體,使腐敗呈現出集團化的趨勢,導致反腐難度的進一步增大。第三,政府利益導致政府機構擴張。根據帕金森定律,政府機構都有一種自我擴張的欲望。帕金森還指出,“在任何實際上處于和平時期的行政部門中,可以預料其工作人員將按照下列公式增加:X=2Km+LN。K是通過任命下屬謀求晉升的工作人員數;L代表任職年齡和退休年齡之間的差異;m是用于答復部門內部的各種文件的人員——小時數;N是所轄實際單位數;X將是每年所需要的新的工作人員數。”〔9〕。政府機構擴張,不僅造成了人浮于事的工作局面,影響了政府的工作效率,而且還加重了財政負擔。第四,政府利益還導致政府行為失范和扭曲。一些政府部門把政府公共行政行為市場化,對有利可圖的領域,不該管的也緊抓不放;而無利可圖或不直接產生經濟效益的業務,該管的卻不管,導致事業受損。比如,發展基礎教育、保護生態環境等都極其重要,但往往得不到應有的重視。在自身特殊利益的驅動下,一些政府機關把本該屬于無償服務的項目變成了有償服務項目,運用行政權力收取或過多地收取各種管理費,把行政權力當成了獲取自身特殊利益的工具。亂收費、亂罰款之所以在一些地方屢禁不止,并演變為難以遏制的部門不正之風,其原因就在于此。

[參 考 文 獻]

〔1〕全治平,江佐中.論地方經濟利益〔M〕.廣州:廣東人民出版社,1992:3.

〔2〕程必定,等.區域經濟學〔M〕.合肥:安徽人民出版社,1989:189.

〔3〕張可云.區域大戰與區域經濟關系〔M〕.北京:民主與建設出版社,2001:181.

〔4〕任曉林,謝斌.政府自利性的邏輯悖論〔J〕.國家行政學院學報,2003,(06).

〔5〕陳友青.政府是否有自身的利益〔J〕.理論與改革,2001,(02):89—90.

〔6〕全治平,江佐中.論地方經濟利益〔M〕.廣州:廣東人民出版社,1992:3—7.

〔7〕洪遠朋,陳波.地方利益與中國經濟發展〔J〕.財經論叢,2001,(4):1—6.

〔8〕高慶年.政府的自利性及其法律調控〔J〕.探索,2001,(01):42.

〔9〕〔美〕杰伊·M·沙夫利茲,阿爾伯特·C·海德.公共行政學經典著作(英文版)〔M〕.美國伊利諾伊:多爾西出版社,1987:255.