事業單位改革路徑框定

羅科

讓屬于官方的歸屬官方，屬于民間的回歸民間、中國事業單位改革，發力點瞄準了分類。

2008年12月3～4日，中央機構編制委員會辦公室（下稱“中央編辦”）、財政部、人力資源和社會保障部與上海、重慶、浙江、廣東、山西、深圳等12個省（市、區）編辦在山西太原召開事業單位改革分類目錄研討會，會議對推進事業單位改革分類目錄工作作了統一安排部署。

五省市率先試點

此前的2008年11月份，由中央編辦印發并內部傳達的《關于事業單位分類試點的意見》（下稱《意見》）為目錄編制和分類改革步驟提供了原則指導。根據《意見》，上海、重慶、浙江、廣東、山西5省市于2009年率先在全國進入分類改革試點，分類改革試點于2009年1月起實施，省直事業單位改革于2009年底完成，市、縣、鄉鎮事業單位改革于2010年底完成。

據了解，對全國事業單位進行分類改革，中央在2004年前即已釋放相關信號，浙江，江蘇、遼寧、山東先后積極行動制訂了本地實施方案。2005年年底國家相關部門曾一度擬定了一個全國性的事業單位改革總體方案和四個配套性方案（分涉分類標準、人事制度、財政供給、養老保險等改革內容），準備全面實施事業單位改革。

但隨后一些地方從財政條件和社會穩定角度表達了困難，其他一些配套政策的制定部門社保部和財政部，人事部也提出了一些看法。

“此后，步伐就開始往回縮，決定先行制訂一個試點方案試試，總結經驗再推廣”一位編制系統的人士向《鳳凰周刊》表示，現在出臺的《意見》從2005年開始起草以來，已作了10多次修改，名稱也不斷變換，比如2006年6月的版本名稱為《關于事業單位分類及相關改革的試點方案》，當時初步設想在東部，中部、西部地區分別選擇浙江、山西和重慶3省市作為試點地。但其他一些省份知情后也想進來參與試點，最后變成了現在的五個試點區。

不再設行政性和企業性事業單位

我國的事業單位主要包括教科文衛新聞出版、體育、環境監測、城市建設等，此外還有一些機關的附屬機構和法律服務所等，其資產屬性和社會功能五花八門。

界定事業單位的合理范圍是對事業單位進行大手術的前提。對現有事業單位分類恰當與否，決定著相應的配套政策能否有效制定和實施。

對此，事業單位改革的主推者編辦部門應對思路是化整為零，把事業單位分門別類改革成為各種類型的社會和經濟組織。

《意見》將現有的事業單位劃分為三個大類：承擔行政職能的、從事公益服務的和從事生產經營活動的，然后再細分。

對完全或基本承擔行政職能的事業單位，如金融監管機構、執法監督機構等，《意見》提出，抓住2009年各地展開行政管理體制改革的時機，逐步將之轉為行政機構；今后，除法律法規授權外，不再批準設立承擔行政職能的事業單位。

目前，勞動部門中的勞動監察機構、建設系統的稽查部門、銀監會（局）、電監會（局）、保監會（局）、證監會都是事業單位編制。

對從事生產經營活動，己經實現或經過相應調整可以實現由市場配置資源的事業單位，如開發應用型科研機構。招待所等，《意見》提出這類單位應當逐步轉為企業，并注銷事業單位，核銷事業編制。今后，不再批準設立從事生產經管活動的事業單位。

除去第一類和第二類，剩下約80%屬于為社會提供公益服務或者為政府行使職能提供支持保障的真正事業單位，《意見》確定原則上只有這類單位繼續保留在事業單位序列。這些單位也要具體劃分為三類，并各自按照新的管理體制運行。

公益一類，即從事關系國家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共衛生、經濟社會秩序和公民基本社會權利的公益服務，不能或不宜由市場配置資源的事業單位。如義務教育機構、公共衛生機構等。這類單位所需經費由財政予以保證，不開展經營活動，不收取服務費用；履行職能依法取得的行政事業性收費或基金，實行“收支兩條線”管理，收入上繳國庫或財政專戶，不能自主支配。

公益二類，即提供公益服務并可部分實現由市場配置資源的事業單位，如普通高等教育機構、非營利醫療機構等。這類單位所需經費由財政給予不同程度投入，同時鼓勵社會力量投入：提供公益服務取得的服務性收入，符合條件的實行“收支兩條線”管理；依法取得的經營性收入，納入單位預算管理，主要用于公益事業發展，并依法納稅。

公益三類，即提供的服務具有一定公益屬性，可基本實現由市場配置資源的事業單位。這類單位實行經費自理，自主開展公益服務活動和相關經營活動。根據需要，政府購買其有關服務。

實踐中，50多年的變遷，使得各地事業單位并不容易如分類標準那樣界定清楚，《公務員法》頒布以后，有些單位既有公務員，也有事業編制人員，界線進一步模糊。

對此，《意見》也不急于求成，提出對目前難以確定類別的事業單位，可按其主要類別屬性和發展方向先預定其類別，經過相應調整完全符合條件后，再確定其類別。

鑒于分類直接決定了各事業單位和人員的今后命運，牽動各方神經。2008年12月份，中央編辦副主任黃文平對各地事業單位分類改革提出要堅持“大統一、小特色”，工作方法要堅持“先易后難”。

海南省三亞市編辦一位人士對記者表示，年限越長，形成的各種關系越復雜，撤銷的成功率就越低。單純依靠政策法規很有可能就辦不成事，即使強行撤銷，也會留下后遺癥。

記者了解到，中央編辦在2009年工作要點上提出，繼試點方案，2009年研究探索事業單位分類的全國性辦法。

先分類后改革

分類為事業單位撤并分流提供了標準和基礎，由于事業單位的設立權限在地方，若其他人事工資制度、養老保險制度、財政供給制度改革不配套推進，則易造成和行政機關改革一樣的“精簡一膨脹”的怪圈。

分類后剩下的真正事業單位，匯集了全國超過三分之一的專業技術人才，這使人事工資制度改革的壓力凸顯。

目前，行政機關有《國家公務員暫行條例》，企業有《勞動法》，惟獨事業單位沒有一套整體的人事管理法律法規，對事業單位聘用制度、崗位管理、工資福利、職工培訓、考核獎勵等缺乏較高層次的規范。

中國人民大學毛壽龍教授表示，大陸按照行政標準來設立事業單位，缺乏專家、專業精神，很多運作具有行政化特點。這使得事業的重要性與效能無關，而是與其行政級別緊密掛鉤。工資和收入分配制度也長期參照行政機構。在管理上，聘用合同還沒有真正成為確定人事關系的依據，崗位管理也缺乏具體政策。

出于推進事業單位分類改革，2008年12月30日，試點省份山西省實施事業單位崗位管理、公開招聘工作。事業單位管理人員（職員）、專業技術人員和工勤技能人員，都要納入崗位設置管理。三類崗位都設置了不同等級，每一等級實行不同的工資福利。事業單位在聘用工作人員時，在有崗位空缺的條件下，要公開招聘、競聘上崗、擇優聘用。山西力爭在2009年6月底前基本完成崗位管理、公開招聘工作。

事業單位人事管理改革涉及人員的出口問題。根據中編辦的分類標準，廣東省于2009年施行的《事業單位分類改革實施意見》制定了事業單位人員的分流與安置辦法。

但目前事業單位社會保障政策尤其是養老保險制度改革滯后，已經成為事業單位改革的巨大障礙。

現有眾多事業單位仍然實行著“退休制度”，由單位負責養老，職工退休待遇與在職時幾乎沒有區別，沒有納入社會保障體制，與企業職工相差甚大。這種情況下，事業單位改革一部分機構要撤，并、轉制，解聘人員是很困難。

事業單位養老保險制度改革在邏輯上的優先性，使得早在2008年初國務院就討論并原則通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》確定在山西、上海、浙江、廣東，重慶5省市先期開展試點，逐步建立全國統一的事業單位養老保險制度。

試點的主要內容包括養老保險費用由單位和個人共同負擔，退休待遇與繳費相聯系，基金逐步實行省級統籌，建立和企業年金一致的職業年金制度，實現改革前后待遇水平上的平穩銜接。

事業單位分類改革也為事業財政供給改革提供了機會，首先解決了財政供給范圍偏寬的問題。近年來。龐大的事業單位黑洞鯨吞了大量財政資金。據悉，事業單位每年要花掉國家財政總收入的30%以上。

對分類后保留的事業單位，目前，在中編辦。財政部、人力資源部聯合召開的一次事業單位分類改革試點工作會議上，財政部提出，今后原則上不再出臺針對事業單位的新稅收優惠政策，改革按人員編制核定經費的傳統做法，從“養人”向“辦事”轉變，經費支持與單位績效掛鉤。

法律困境

防止以公共服務之名行私，一直是治理事業單位的難題。

在中國，事業單位是中央政府或地方政府在公共服務領域的延伸或化身。各類事業機構都為公立機構，資產都屬國有；政府決定事業單位的設立、注銷以及編制，并對事業單位的各種活動進行直接組織和管理，各類事業單位活動所需的各種經費都來自于政府撥款。

目前，我國有關法律法規對事業單位的定義是1998年國務院發布，2004年修訂的《事業單位登記管理暫行條例》，將事業單位定義為：“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的從事教育、科技，文化、衛生等活動的社會服務組織。”

但隨著改革開放，事業單位開始異質化1980年國家對文教衛體等事業單位試行“預算包干”政策，即事業單位包干使用預算資金，結余和增收都留給本單位，不上繳財政，超支也不補助，這是事業單位企業化和市場化改革方向的開始1985年國務院又發布《事業單位獎金稅暫行規定》提出“鼓勵事業單位向經濟獨立、經費自給過渡

自此事業單位趨利化傾向越來越嚴重在此過程中政府開始大幅度削減本該愈益增加的財政投入致使文教醫衛領域的許多公益性事業單位強調自己的營利性，在內部推行所謂獨立核算自負盈虧的企業化經營制度1992年《中共中央、國務院關于加快發展第三產業的決定》又提出事業單位的改革方向是”現有的大部分福利型。公益型和事業型第三產業單位要逐步向經營型轉變，實行企業化管理”。

由于把國家事業單位，不分其類型是否行政、公益和經營，一刀切式地推向市場，中國事業單位的機構性質和功能變得包羅萬象，致使政府在制訂任何一項針對事業單位的管理政策時都顯得頭緒紛繁，也使得事業單位在提供公共服務的同時，還可以是一個以營利為目的的投資公司，廣遭詬病。

此外，我國管制不正當經營的法律通常只是針對“企業”，因此，當事業單位從事不正當經營而受處罰的時候，通常都會以自己不是“企業”為由，強調不屬于《反不正當競爭法》調整的范圍，依據是1987年開始實行的《中華人民共和國民法通則》把所有在性質、功能甚至組織形式上都完全不同的所謂事業單位全部確定為同一種類型的法人，即事業單位法人，與行政單位。企業單位和社團類法人并列。

《意見》此次將營利性事業單位剔除出去，但對公益二類事業單位提出了“鼓勵社會投入”和對公益三類提出了“實行經費自理而按照以所有制為依據確定法人地位的《民法通則》的規定，這類機構卻不再能以事業單位名義登記或注冊法人。

這意味著若不相應進行法律層面的修改，改制后的事業機構將無法進行正確的法人定位。