九地市定位重新布局《珠三角改革發展綱要》

柳朝子

隨著《珠三角改革發展綱要》于2008年最后一天獲國務院批復，珠三角的發展被正式列入國家戰略級要務。

《綱要》提出，支持粵港澳三地在中央有關部門指導下，擴大就合作事宜進行自主協商的范圍，鼓勵在協商一致的前提下，與港澳共同編制區域合作規劃。到2020年把珠江三角洲地區建成粵港澳三地分工合作、優勢互補、全球最具核心競爭力的大都市圈之一。

《綱要》把珠三角9地市的定位重新分配，同時把改革放在了發展的前面。這意味著廣東迎來了新一輪改革開放的機遇。

珠三角新一輪改革發展醞釀有年。早在2004年前張德江主政廣東期間，廣東省即提出“9+2”泛珠區域合作，在與相鄰各省緊密促成合作后，就一直渴望泛珠被納入中央級規劃。然而2006年國家出臺“十一五”規劃，長三角、京津冀、成渝地區及東北老工業基地被列入四大經濟區，廣東升級夢滅。此后廣東雖不斷爭取，但一直沒有明顯進展。直到2008年7月溫家寶總理到粵考察時，廣東提出的規劃才得到肯定。之后，一切都進入順途：當年8月，中央24部委調研團隊赴粵，與廣東省委省政府共同考察調研，并著手珠三角改革發展規劃綱要的設計；11月份計劃送交中央；12月31日，國務院正式批復《珠三角改革發展綱要》。

金融危機促成好事

珠三角從“失落”到被重新高度重視，除去廣東省自身的改革發展路徑已較兩年前更為清晰之外，金融危機可謂最大契機。

廣東省內多位專家表示，隨著經濟形勢的急速變化，中央政府感受到珠三角經濟不僅僅是廣東自身的問題。此次金融危機，不僅凸顯吸納了全國五分之一農民工的珠三角，在經濟總量和發展模式上對于中國經濟發展與社會穩定所具有的重大影響力；而且珠三角在這輪金融危機中遭受的沉重打擊，也讓中央看清楚了國內產業結構和經濟發展模式亟需調整的迫切性。珠三角產業升級的成敗，對于中國探索未來經濟增長路徑的重要性不言而喻。先行先試，不只是為廣東探路。

“所以這次中央的出發點是從國家利益出發，而不是只想解決一下廣東的問題。”廣東省社科院專門研究區域經濟的研究員丁力表示。丁力是廣東省內最早提出“騰籠換鳥”政策的學者。

之前，“騰籠換鳥”政策惹來“產業升級，農民工怎么辦”、“舊鳥走了，新鳥不來怎么辦”等熱議，隨著此次《綱要》的出臺，產業升級和轉型政策被認為是“定了調”。

丁力表示，廣東產業轉型的方向是不會變的，外向型勞動密集型經濟的路徑依賴必須擺脫。“國際金融危機帶來的首要問題就是全球產業資本的流速下降。形勢變了，政府也在相應地調整產業升級和轉型的節奏。之前一直說東莞要首先實現產業轉型和轉移，但現在東莞明確提出企業就地轉型升級，沒有省委的認可，地方政府敢說這話嗎？”

行政和社會改革成重點

“這次不是分豬肉。”丁力表示，以往的城市群規劃，往往是各地就自己的利益向省里提出要求，省里統一意見后，認可這些利益分配。“中央是把珠三角看作一個整體提出要求的。所以，這次珠三角很多地市會發現，它們找不到自己的蛋糕在哪里。比如說佛山，經濟總量全省第三，但它在《綱要》里面似乎找不到第三的感覺，其地位雖然在廣佛經濟圈里有所體現，但珠江口西岸的中心被移到珠海了，某種意義上來說，它還被削弱了。所以，這種布局不考慮各地利益訴求的規劃是與以往最大的不同，我認為規劃最有價值的部分在這里。”

丁力表示，在這種宏觀調控功能增強的基礎上，珠三角可以打破利益割據，建設珠三角的一體化市場，并最終實現經濟一體化，就能夠在大珠三角甚至環南中國海區域內提升自己的效率和國際競爭力，實現規劃提出的“重要國際門戶”的戰略定位。

《綱要》被一致認同的亮點則是“改革”二字再次被響亮提出。“這次，‘改革放在了‘發展的前面而且，這次的改革重點會是行政改革和社會改革，而不再只是經濟改革”深圳深商研究會秘書長金心異表示。

早在2008年11月廣東省經濟特區工作會議上，廣東省委省政府即給到會的幾個經濟特區和沿海開放城市分配了各自的任務：除了湛江主抓經濟發展，汕頭主抓對臺開放之外，深圳的主要任務是完成行政管理體制改革，珠海是社會管理和公共服務體系改革。

這被視為是為珠三角的行政改革和社會改革尋找突破口

廣東省省委書記汪洋近期在各地發言即反復強調“轉變政府職能”，在丁力看來，在“不分豬肉”的前提下，還要讓各級政府有動力投入到整體規劃和改革中，就必須先進行轉變政府職能的行政體制改革。“現在的政府是利益型政府，代表的無非是地方，政府部門以及官員自身這三重利益。只有把利益型政府角色轉化成服務型政府，其他的整體規劃才能繼續推進。否則，各地政府還是只能向上要權要利益。”

改革空間新布局

此次最明顯的變化即是珠三角9地市定位的重新分配。

一直以來，廣州雖然有廣東省會加沿海開放城市兩個頭銜，但在經濟總量和城市競爭力上，始終無法與深圳這個中國最知名經濟特區相比。珠三角一帶無疑有兩個中心城市，而廣州顯然未令深圳服氣過。

但此次規劃中，廣州作為全省的政治經濟文化中心的核心地位被明顯加強。深圳在區域內的定位則是承擔珠江口東岸的中心城市，以它為中心，東莞、惠州為腹地將形成一個經濟圈；珠海成為珠江口西岸的中心城市，以佛山、江門、中山，肇慶市為節點，形成一個經濟圈。

規劃中，廣佛經濟合作高調亮相丁力認為，這正是因為以廣州的產業結構和發展后勁，不足以單獨做珠三角的領頭羊 “現在通過這個規劃，廣佛經濟圈的地位凸現可以共同打造珠三角的領頭羊了”

“這不是說深圳不重要，而是珠三角需要一個強大的類似于長三角的上海的這樣一個中心城市來引領。”丁力說，在廣東省規劃中始終處于可有可無地位的珠海，“這次也重新找到了感覺”

這樣的安排顯然讓深圳感覺復雜有民間觀察人士表示，“定位不是給出來的，而是干出來的”金心異即直言，從綜合配套改革的角度看，“真正能往前沖的只有深圳和順德，如果這兩個地方都不能往前沖的話，珠三角的改革可以說沒戲”

但深圳同樣有民間聲音表示，《綱要》核心是改革，重點是改革，“珠三角只是一個修飾詞”。“希望輿論和專家不要過于關注某城某地的發展定位和地域概念，將關注點聚焦于體制改革。”

期待“探路先鋒”

在金心異看來，廣東省已經歷兩輪改革開放，自2007年底開始提出“解放思想”到目前的《綱要》獲批復，意味著廣東第三次改革開放的正式啟幕。

“《綱要》最終獲得中央認可，使珠三角獲得進一步改革的尚方寶劍”金心異表示，但這第三次改革怎么做，還要看《綱要》最后如何具體落實，如何操作。

廣東的前兩次改革開放都選擇了各自的突破口，第一次鄧小平選擇了深圳第二次謝飛選擇了順德“第一次改革從中央到廣東省到深圳，有一條改革派的政治鏈條，中央有鄧小平、胡耀邦，趙紫陽，廣東省有任仲夷，深圳有梁湘和袁庚，這樣一個強大的鏈條很順暢地把改革的決策執行體系打造得完美無缺”金心異表示，現在中央應有改革的欲望，請來“尚方寶劍”的汪洋也有改革的意志，但最終還得看珠三角各個城市能干出什么來。“選擇哪些地市為改革的先鋒沖到最前面探路，而地方上能不能找到能夠擔當這種先鋒的角色，這些都決定了這次改革能不能取得豐厚的成果，也都是對上級改革領導者政治智慧的考驗”