大陸加強對外投資“安檢”

席志剛

在境外的投資紛紛折戟，迫使中國政府調整之前一直鼓勵國內企業“走出去”的思路。1月7日，中國商務部發布《境外投資管理辦法》征求意見稿（下稱《辦法》），要求在未建交國家或風險等級高的國家（地區）投資，投資額1億美元及以上的境外投資等，均需報商務部審批。這無疑是對日益活躍的中國對外投資加大了安全檢查。

商務部表示，《境外投資管理辦法》正式實施后，2004年發布的有關中國政府支持和鼓勵國內企業進行境外投資的規定將同時廢止。

“剎車”對外投資？

近年來，中國為了減少國內流動性，大力鼓勵國內企業“走出去”進行海外投資。而隨著金融危機發展，國內企業的“抄底”熱情也日益高漲，熱門的收購對象是大宗商品和資源類企業。

在市場火熱的2008年，中國企業開始了一系列海外并購大手筆：中海油服收購挪威AWO，中聯重科收購意大利CIFA，中鋁對力拓的投資……但在金融危機的持續沖擊下，這些投資均遭受重創。

為了控制和避免境外投資風險，“由商務部統一規制境外投資管理，這對于全球化背景下國家經濟安全有重要意義”。中銀總行研究員王元龍表示，“走出去”的過程中面臨各種各樣的風險，對風險的識別能力如何，能不能看到風險，看到之后能不能控制它，這不是拍腦袋說趕緊去抄底這么簡單。

“《辦法》是進一步規范和促進中國企業境外投資，抑制當前高漲的抄底投資沖動。”商務部合作司投資處的一位人士表示，國家鼓勵企業境外投資的態度沒改變。

據了解，在2008年12月23日舉行的全國商務會議上，商務部部長陳德銘曾明確指出，在有效控制風險的前提下，實現對外投資合作較快發展。適當加快對外投資步伐。要積極運用財稅、金融等手段，支持有條件，有實力的企業到境外投資辦廠并購擁有先進技術、知名品牌和營銷網絡的境外企業。

但陳德銘同時也表示，企業應當客觀評估自身條件，能力和東道國投資環境，積極穩妥地開展境外投資。

與2004年《關于境外投資開辦企業核準事項的規定》不同，在中國資本開始加大向外發展力度的背景下出臺的《辦法》明確了具體投資金額，關于支持和鼓勵企業“走出去”的表述則不復出現。

《辦法》規定，企業在未建交國家的境外投資；在安全風險等級高國家（或地區）的境外投資；中方投資額1億美元及以上的境外投資：跨境基礎設施建設領域的境外投資：設立境外特殊目的公司等境外投資應按規定報中國商務部核準。意見稿提示，境外企業的冠名，不得擅自使用“中國”、“中華”、“國家”等字樣。

“商務部出臺《辦法》征求意見稿意在金融危機背景下控制對外投資，細化后管理更加細致和嚴格。”商務部研究院研究員梅新育表示，《辦法》出臺的背景和現在的金融機構有關，對宏觀管理部門而言，設置一道坎，對一些境外投資行為能起到一定審核作用，同時從統計上也能洞察一些非正常資金流動跡象。

雖然中國企業“走出去”的進程不會倒退，但肯定的是會出現一定的收縮。梅新育分析認為，此前，很多中國大陸企業對海外公司的股權投資因全球金融危機蒙受了巨大的損失。其中中鋁對力拓的收購最為典型，虧損將近750億元人民幣，以及中信泰富等在金融衍生品上的巨虧都讓人充滿擔憂。

多數受訪專家認為，商務部此次加強境外投資監管力度，是對那些意圖積極對外擴張的企業進行更加嚴格的“安檢”。

爭議多多

在商務部網站征求意見公開資料中，業界對《辦法》的部分內容亦提出了異議，其中“1億美元以上報商務部核準”的硬性規定，業界擔心會影響真正有實力進行境外并購行為的及時性。

《辦法》第十三條中，“中方投資額1000萬美元及以上、1億美元以下的境外投資；能源礦產類境外投資：商品城類境外投資；房地產開發類境外投資”，應通過所在地（市）商務主管部門向省級商務主管部門提出申請的規定，被普遍認為會降低審批的效率，給企業增加額外的成本。

《辦法》如何與國家發改委的《境外投資項目核準辦法》協調，也是業內疑惑的地方。一位專門從事境外并購的律師對《鳳凰周刊》表示，之前，投資境外的審批分工是，商務部門負責境外開辦（包括并購）、設立企業層面的審批，發改部門負責項目層面的審批，二者存在一定的區隔。而按《辦法》規定名稱和具體審查內容看，商務部也從境外投資一般角度進行審查，二者似乎有些疊加，在實踐中會增加解釋和操作上的困難。

一位不愿具名的投資銀行人士表示，企業的對外購并行為完全是企業的自主商業行為，政府主管機關的“核準”（實質已經相當于“批準”）除了增加冗余的程序，增加時間和費用成本外，沒看出通過這樣的核準制度產生的“增加價值”是什么。而且規定“批準前不能簽署合同、不能注冊等”也很可能與東道主國家的情況不符合，無端增加了從政府層面的溝通、協調成本。

該人士認為，除了涉及政治問題、國家安全問題外的企業正常投資、購并等行為應該放手讓企業自行做主。靠商務部的有限編制人員和辦公室的核準，是不能比企業自身更能判斷該行為的正確性。并建議重新考慮這些管理手段的必要性和方式方法的適用性。

“即使商務部核準了，其他相關部門再出臺一些管理措施，很多可能或應該做的投資行為也可能就不能再正常開展。”重慶市外經貿委的蔣紅表示，重慶市外管部門最近在一次關于《辦法》的座談會上明確說，不會取消境外投資的外匯審查手續，所以—定要注意國家層面的協調。

中國鋁業公司專事購并的符勝斌認為，《辦法》雖然對中鋁海外并購沒有造成影響但“中央企業及其子企業”與“中央企業總部”之間如何區分，《辦法》沒有明確，是否中央企業集團中的子企業境外投資走地方商務部門，而中央企業總部的境外投資則走商務部？

另外，《辦法》第三十八條關于“特殊目的公司”（SPV）的規定，僅僅將其限制為“以境外上市為目的而設立的公司”，在實踐中，設立SPV的目的不僅僅限于境外上市有可能是多種原因，比例避稅，財產轉移等建議可將特殊目的公司的定義放寬。

另外，如果一個境內企業取得境外某企業的股權質權，是否需要辦理境外投資審批程序，如果債務人無法還款，境外企業質押的股權最終可能被變賣或按凈資產折價，這是否也會被視為境外投資而需要辦理境外投資手續，這些疑問在《辦法》中都找不到答案。

關于業界的種種疑慮，商務部新聞辦人士在回答記者詢問時表示：“現在僅僅是個草案不是最終的定稿。”目前是征求意見階段征求意見就是為了完善和調整草案的相關內容。

金融投資未提及

至于2008年受損嚴重的對境外金融機構的投資，并不在《辦法》的監管范圍內商務部解釋稱，《辦法》所稱境外投資，是指在我國注冊的各類企業通過新設、并購等方式在境外設立非金融企業或取得既有非金融企業所有權、控制權或經營管理權以及其他權益的行為。

據商務部數據，僅2008年上半年，全國對外直接投資近342億美元，其中金融業有85億美元，占比達24.85%。2008年所達成的那些備受矚目的對海外金融機構的收購，目前幾乎每項都陷入嚴重虧損。

盡管《辦法》沒有提及對金融機構境外投資的限制性表述，但中投公司自2008年9月以來已經調整了投資計劃，放緩了投資節奏。

金融業人士表示，2008年以來，國家已經發布了許多法規草案，對大型國有金融機構的海外投資實施更為規范和制度化的審批程序。

“正在各部門傳閱的《辦法》加大了強化監督，并明確了中國國有金融機構境外投資的審批程序。”了解金融業交易審批程序的人士指出，各部門官員已發出信號各項審批程序遭到拖延，是因為要求加強審查的新指導方針所致。