政府采購與國庫集中支付適應性研究

劉建立

摘要：政府采購是市場經濟國家為加強財政支出管理所普遍采用的一種有效方式，實行政府采購制度能夠提高政府財政資金的使用效率，減少各種腐敗現象，促進市場體系的發育和完善。本文就政府采購應該如適應國庫集中支付制度，以及國庫集中支付制度如何更好規范政府采購進行了分析。

關鍵詞：政府采購 國庫集中支付

一、國庫集中支付制度下政府采購存在的問題

1、政府采購規模有待提高

隨著經濟的發展，我國政府采購也迅猛發展，但還存在采購規模小的問題。雖然我國政府采購規模雖然每年都有增長，但占年度 GDP 的份額仍顯過少，采購項目單一，結構比例不合理。采購的項目主要集中在財政專項撥款的辦公設備購置、車輛購置及少數工程及房屋修繕，而對貨物工程及勞務等項目，仍未完全實行規范的政府采購，這使得政府采購節約財政資金的作用難以充分發揮。

2、采購制度有待完善

在政府采購的整個流程中，存在政府采購預算與部門預算脫節，分別布置、分別編制、分別上報，形成相互脫節的現象；而且預算編制簡單粗糙，細化程度很低，缺乏有效的可操作性；缺乏可操作的年度政府采購計劃，存在大量的零星采購，小額采購，重復采購現象，缺乏時間計劃和規模計劃。

同時政府采購程序十分繁瑣復雜，導致整個政府采購的效率低下。首先是采購資金的申請、撥付環節不夠順暢。其次是對政府采購程序的認識不全面。沒有形成政府采購是包括項目的預算和計劃的制定，采購項目的實施方案，信息公告，供應商資格審查，專家的選擇，評審委員會的確定，評標標準的制定，開標、評標、定標，發布中標通知書，簽訂合同，履行合同，驗收以及資金支付等一整套過程。

3、政府采購的理念有待提高

采取國庫集中支付方式后，絕大多數預算單位都能夠從全局出發，配合國庫集中支付的施行，但有些部門領導認為部門既得利益與國庫統一支付產生矛盾，認為損失了自己部門的利益，因此單位領導對國庫集中支付重視不夠。個別預算單位習慣于隨意性運用資金，當受到約束時，對國庫支付產生抵觸情緒，對本單位財務管理工作放松。加上有些部分預算單位的財務人員業務素質不高，對國庫支付制度政策不能充分理解，執行不到位，使制度不能得到很好的貫徹落實。

4、存在體外循環現象

采取國庫集中支付方式后，單位的資金使用應通過開設在代理銀行的財政零余額賬戶進行。國庫集中支付并未改變單位的資金使用權限，只是更改了資金支付的方式。在改革前期，很多部門為了操作方便，依然保留原有基本賬戶。單位的領導和財務人員沒有改變原有的資金管理思路，將資金重新劃回自己的賬戶資，變相脫離了集中支付體系。如在實際使用中有部分資金通過國庫集中支付系統并未直接支付給供應商或服務提供商，而是被單位將資金轉入原有基本賬戶再自行支配使用，脫離了國庫集中支付系統的監督。

5、國庫集中支付在政府采購中的比重有待提高

國庫集中支付在政府采購中的比重偏低。財政資金有直接支付和授權支付兩種支付方式。從實際看，對工資支出、政府采購支出基本實現了直接支付，但一些自主進行的采購活動和部分工程項目支出仍作為授權支付處理，由于部門預算細化程度不夠；政府采購預算編制滯后；部分項目支出未納入直接支付范圍；預算執行的約束力不強等因素使得直接支付的比率偏低。另外，由于政府采購資金通常由預算內資金、預算外資金和單位自籌資金組成。因此財政部門對單位的非預算內資金的政府采購資金的管理遠不如預算內資金的管理。

二、政府采購為適應集中支付制度采取的措施

1、強化國庫集中支付的政府采購資金支付

由于目前納入國庫集中支付管理的政府采購資金僅為預算內資金，還有相當一部分的資金來并不在此范圍，包括預算外資金非稅收入、單位自籌資金。政府采購改革過程中也需要解決這些問題，因此，只有強化完善各種配套措施，加強制度建設及引進先進管理方式，才能使政府采購管理工作中的采購資金得到全面、有效的管理。

采購資金的支付模式主要應采取財政直接支付方式支付資金，要逐步改變現行采購資金部分由財政直接支付、部分由財政授權單位支付，還有部分單位自行分散支付的多種支付方式并存的現象，統一實行由財政部門按合同約定及核定的分月用款計劃，直接將采購資金支付給供應商的支付方式。

2、深入推行國庫集中收付制度

為加大國庫集中支付的力度，就要逐步取消預算單位的基本賬戶，切實實行財政零余額賬戶體制。加強對單位的預算外資金和自籌資金的管理，把這些資金也納入財政到國庫集中支付體系中來管理。作為構成財政集中支付制度的重要一環，沒有政府采購，就不會有健全、完整的財政集中支付制度；沒有財政集中支付制度，政府采購也只能停步于小規模、小范圍的政府采購規模。國庫集中收付往往能夠起到為政府采購“保駕護航”的重要作用。兩者在實踐中應有機的結合起來，其基本思路就是建立和實行政府采購資金的國庫集中收付制度。

3、政府采購中執行國庫集中支付采取的措施

制度運作要點可概括為“設立一個專戶、實行兩個分離、強化三個控制、建立四項制度”。“一個專戶”即各單位和部門的政府采購資金收付都通過指定代理銀行的一個賬戶集中辦理；“兩個分離”一是政府采購資金與業務經費相分離；二是預算編制與預算執行相分離；強化“三個控制”指強化預算控制、強化資金使用控制、強化項目決算控制；建立“四項制度”即建立預算編制制度、建立項目審批制度、建立操作控制制度、建立項目會計核算制度。夯實推進政府采購制度，必須深化和完善財政集中支付制度改革，增加試點部門，規范政府的收支行為。財政部門應通過預算和對資金的撥付管理對政府采購實施有效的監督，對不符合預算規定和采購規程的，財政部門可拒絕撥付。同時，要進一步落實“收支兩條線”管理的各項規定，繼續清理整頓行政事業單位銀行賬戶，堅決查處設立“小金庫”、賬外賬、違規開設銀行賬戶的行為。

三、集中支付制度為了更好管理政府采購行為的改進意見

1、規范完善國庫集中支付程序

首先，要進一步明確規范支付方式。在編制和下達預算時，盡量明確資金支付方式。對直接支付和授權支付做出明確而具體的規定。對于特殊原因應直接支付而改為授權支付方式的資金項目，應制定嚴格的審核批復程序，防止杜絕預算單位私自改變支付方式。其次，完善支付后續監管機制，預防財政資金潛在風險。各相關部門要建立健全內控機制，嚴格規范資金支付操作程序，提前預防嚴把監督關口，防患于未然。最后也要合理簡化國庫集中支付程序，有利于提高工作效率，節約用款單位的報批時間。

2、完善國庫集中支付制度的監督體系

通過建立和完善內部責任機制以及建立和完善外部的綜合、全方位監管制度，來提高國庫集中支付的高效性。建立這樣的責任機制、強化執法監督，能夠保證國庫集中支付的重要手段。建立和完善內部責任機制時，通過法律法規的建設和管理系統的構建，在資金支付周期的各個階段建立明確的崗位責任制，并加強國庫支付中心內部的制度性管理控制。建立和完善外部的綜合、全方位監管制度時，主要通過審計部門的獨立、客觀和公正的審計來實現。

3、國庫集中支付的預算管理和可執行性

預算支出執行進度慢，不僅造成財政資金的閑置、浪費和效益低下。還使國家的方針政策得不到及時有效的落實，提高不了政府的績效。未來幾年一定會建立績效評價制度，加強決算管理，努力提高預算的執行的效率和均衡行。同時完善操作系統功能，建立方便的操作平臺。利于預算單位和財政部門的操作，簡化流程，節約時間，提高工作效率。防范風險，強化資金支付監管，務必利用現代信息網絡技術手段，建立完善資金支付動態監控系統，作為國庫集中支付監管機制的技術支撐，進行實時監控，一旦出現問題就會產生預警，及時給予糾正，保證財政資金的安全。

參考文獻：

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