以浙江龍港為例談小城鎮管理體制改革的必要性和對策研究

莊財康

摘要：面對農村城市化和工業化的浪潮,少數具備條件的新型鎮(街道)即中心鎮發展成為小城市,是中國發達農村地區工業化和城市化的一種趨勢。本文以浙江龍港為例，分析了現行的鄉鎮行政管理體制是制約小城鎮發展的制度瓶頸，探討了小城鎮管理體制改革的必要性和對策，建設區域中心城市是小城鎮發展到一定階段的必然趨勢。

關鍵詞：龍港 小城鎮管理體制 改革政策評析

在工業化、市場化和城市化高速推進的同時，我國行政管理體制改革和政府治理轉型滯后而造成的小城鎮政府體制和管理方法的僵化，已經難以適應社會經濟發展的需要，成為社會經濟發展和城鎮化進程的制約因素之一。

一、 小城鎮管理體制對龍港城鎮化發展的制約影響分析

經過25年的快速發展，龍港現已經進入了一個新發展的階段，即由城鎮型向城市型，由粗放型向集約型，由居民向現代文明市民轉變的新階段。現有的行政體制，特別是行政區劃體制出現的新矛盾和新問題，主要問題是：其一，與蒼南縣的關系仍然存在權力的不平衡，在一定程度上仍受到制約；其二，與平陽縣鰲江鎮的關系。由于分屬兩個縣管轄，存在嚴重行政分割現象，兩鎮同處鰲江口，卻不能聯手共建，各自為政。其三，與溫州市乃至浙江全省的城市體系規劃的關系很不合拍。近年來，由于行政體制的束縛，龍港更是深深的陷入發展的困惑之中。

龍港的發展和問題給我們如下諸多啟示：(1)鄉村城市化是我國城市化的主流；(2)市場經濟體制下的自下而上城鎮化模式，應逐步成為我國城市化的重要模式，在許多地區甚至是主要模式；(3)在相當長的時期內，行政區劃體制的調整仍是中國推進城市化的重要手段。而龍港現有的行政區劃體制，不利于城市化的進一步發展，不利于實行高效的行政管理，不利于經濟升級，不利于社會穩定，從而嚴重影響了龍港城市綜合競爭力的提升，最終導致區域發展的緩慢。龍港要在鰲江流域經濟發展過程中發揮更大的集聚和輻射作用，就必須在行政體制上有大的突破，加快建設鰲江流域區域中心城市。

二、行政管理體制的改革和調整是城市化的必然趨勢和客觀要求

中國加入WTO，一方面，有利于城市化水平的提高和一些經濟發達的小城鎮，按照城市的要求進行規劃和建設；另一方面，也要求新發展的小城鎮加速同世界接軌，以適應經濟全球化的需求，提高自身的競爭力，提升城市的形象。隨著經濟、社會的發展與城市化的推進，行政區劃的改革和調整已迫在眉睫。

許多地方的發展證明，城市作為經濟、社會的載體，城市居民的生活空間是經濟、社會發展的必然結果和要求。行政區劃只不過是順應歷史發展和客觀要求的一種上層建筑。城市與小城鎮的經濟地位、經濟作用和行政地位是不同的，存在著重大差別的。小城鎮的發展不能代替城市的發展，傳統的行政等級制度不應成為城市形成的桎梏。行政體制作為上層建筑，應該有利于或促進經濟、社會的發展，而沒有理由阻礙經濟、社會的發展。

三、如何改善小城鎮行政管理體制, 改革現有的城市管理體制和機構設計，需要開拓思路,從多方面采取措施

（一）推進政府機構和部門協同機制，制定相關的配套政策。具體而言，一是強化政策協調機制。落實中心鎮培育工程上，要對發展小城鎮的政策作進一步深入研究，按照普惠制的原則，加強政策資源整合，突出政策協同配套，發展壯大小城鎮。二是小城鎮間協調發展。要理順省、市、縣、鎮四級地方政府的關系，創新相應的體制機制，促進小城鎮與周邊小城鎮的協調發展。

（二）促進小城鎮政府從”管理型“向”公共服務型“轉變。”強鎮擴權“的改革增強了小城鎮政府的職權，提升了小城鎮政府管理經濟社會事務的能力。小城鎮政府必須堅持”小政府、大服務“的改革方向，按照”強化鄉鎮政府的公共服務職能、規范鄉鎮政府建設發展職能、授權鄉鎮政府行政執法的職能“的思路，加快地方政府治理轉型和職能轉變。

（三）設立利益補償機制,確保切塊設市后原縣財政的平穩過渡。鑒于縣財政大量抽調經濟發達小城鎮財政收入的現實,為了避免一些地區小城鎮切塊設市后所帶來的財政收支失衡危機,可采取一些過渡性的利益補償措施,以減少縣政府對此類小城鎮撤鎮設市的阻力,化被動為主動。一種方案是新設市向原縣政府以逐年遞減的方式,支付財政收入損傷補償金；另一方案是上級政府在3-5年內按逐年遞減方式核減切塊設市的縣政府上繳稅收額度,資金由新設市上繳的稅收彌補。

（四） 推進小城鎮政府的制度建設：健全小城鎮政府和官員的政績考核制度和規劃建設用地制度

1.健全小城鎮政府和官員的政績考核制度。改革對政府管理要向社會公共事務轉變。要從小城鎮建設、農村城市化、社會主義新農村建設的需要，將業績考核的重點放在與居民生產生活息息相關的農民增收、生態環境治理、社會治安、教育文化、科技衛生和規劃管理等方面，放在土地的節約集約利用方面。

2.規范小城鎮政府的城鎮建設和發展規劃的制度程序，節約利用土地。首先必須加強規劃的法制化建設，理順縣鎮在小城鎮建設規劃上的關系，約束小城鎮政府在小城鎮規劃上的行為。同時，建立規范的規劃實施管理和監督檢查機制，建立確保規劃實施的制度和法律保障體系，規劃的編制要嚴格執行有關法律、法規，維護規劃的嚴肅性，規劃的調整要按法定程序辦理。另外，還要加快土地制度改革，節約集約利用土地資源，保障農民的土地權益，使城市化過程惠及于民。

參考文獻：

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