二十國集團在全球金融與經濟治理中的角色分析

陳素權

內容提要：二十國集團從成立到現在，議題越來越廣，運行機制逐漸成熟，與國際組織建立了密切的聯系，在維護金融穩定和促進經濟增長方面取得積極成果。為了應對全球金融危機，二十國集團實現由部長會議到首腦會議的升級，在合作刺激經濟增長、改革國際金融機構和抵制貿易保護主義方面取得顯著成效。二十國集團反映了世界經濟格局的變遷，順應了全球金融與經濟治理的需要。然而，二十國集團在一定程度上受八國集團的制約，不愿從根本上變革現存國際秩序，引起了發展中國家的質疑。

關鍵詞：二十國集團全球治理角色

中圖分類號：F116

文獻標識碼：A

文章編號：1007－1369(2009)4－0001-07

二十國集團是“布雷頓森林體系框架下的非正式對話機制”，目標是“加強重要的經濟體就關鍵的經濟和金融政策問題開展更廣泛的對話，促進合作達到穩定持續的世界經濟增長，并受益于所有國家”。二十國集團的成員包括：八國集團成員國美國、日本、德國、法國、英國、意大利、加拿大、俄羅斯，作為一個實體的歐盟和中國、阿根廷、澳大利亞、巴西、印度、印度尼西亞、墨西哥、沙特阿拉伯、南非、韓國和土耳其。國際貨幣基金組織總裁和世界銀行行長以及國際貨幣基金組織金融貨幣理事會和發展理事會的負責人也參加二十國集團的部長會議。

從1999年到2009年，二十國集團已經走過10余年歷程。在過去的10余年里，二十國集團內部運行機制日趨成熟，得到成員國的廣泛認可，外部影響力逐漸擴大，特別是2008年11月和2009年4月兩次二十國金融峰會的召開，二十國集團在全球金融與經濟治理中的地位進一步上升，用二十國集團取代八國集團的呼聲也越來越高。因此回顧二十國集團在全球治理中的地位和作用，分析二十國集團面臨的挑戰和機遇，探索二十國集團的走勢，具有重要意義。

二十國集團在全球金融與經濟

治理中的作用

二十國集團從成立到現在，議題越來越廣泛，運行機制也越來越成熟，與國際組織建立了密切的聯系，在全球金融與經濟治理上取得積極成果，國際影響力迅速增強。

1.討論的議題越來越廣

二十國集團的議題雖然總體上都屬于經濟和金融領域，但經歷逐漸深化和擴展的過程。最初的議題集中于金融危機的預防和解決，后來逐漸擴展到全球化挑戰的應對、打擊恐怖主義融資、國際發展援助、打擊金融犯罪、加強金融部門的制度建設、人口與經濟發展、地區經濟一體化、實施促進增長的政策調整、布雷頓森林機構改革、商品循環的經濟影響、財政政策的作用等內容。

2.運行機制逐漸成熟

二十國集團在具體運作中形成了以部長會議為核心的組織架構。部長會議每年秋季舉行，由各成員國輪流舉辦，該成員國財政部長任當年二十國集團的主席。為了便于“坦誠公開的交流”和“加強與會者的個人接觸”，各國的會議代表只限于財政部長、中央銀行行長以及一名助手。

由于沒有常設的秘書處和工作人員，為了保證工作的連續性，二十國集團建立了由前任主席、現任主席和下任主席組成的“三駕馬車”管理制度，負責準備會議議題，挑選會議發言者，處理會議的后勤工作。為了給部長會議作準備，各國的部長助手通常舉行兩次準備會議，同時還要召開三次專題研討會，并邀請相關專家和企業界代表參與。每年部長會議的核心文獻就是二十國集團宣言，主要表達會議達成的共識。除了宣言外，也會發表單獨的宣言和行動計劃。二十國集團的一個顯著特點是廣泛使用互聯網，每個主席國都建立一個當年二十國集團的網站，公布可以公開的背景信息，同時還有一個秘密網站，以傳播會議文件和材料以及將文獻歸檔。

3.與國際組織關系密切

二十國集團的建立，標志著機制叢生的領域又增加了新的一員。在國際經濟領域，主要的國際機構包括國際貨幣基金組織、世界銀行、地區發展銀行、世界貿易組織、金融穩定論壇、國際經濟合作與發展組織等，同時還有先進工業化國家組成的八國集團、工業化國家組成的十國集團、發展中國家組成的二十四國集團、發展中國家組成的七十七國集團等。二十國集團最突出的特點是將具有地區代表性的主要發達國家和新興市場經濟國家聚集到一起，為它們非正式對話和討論提供了平臺，填補了國際經濟和金融體系治理結構的缺口。

二十國集團與布雷頓森林機構聯系緊密，充當著布雷頓森林體系框架下的非正式對話機制。國際貨幣基金組織總干事、世界銀行行長以及國際貨幣基金組織金融貨幣理事會和發展理事會的負責人都是二十國集團的正式成員。他們積極參與二十國集團的討論，提供相關的專業知識，提出各種意見和建議。同時，他們還會為二十國集團的討論提供各種相關的背景資料。例如，二十國集團在展望未來的經濟形勢時，就必須用到國際貨幣基金組織的經濟監管文件。

雖然二十國集團不是正式的國際機構，但是憑借成員國強大的影響力，常常以“支持、鼓勵和指引”的方式影響布雷頓森林機構及其他國際機制。1999年二十國集團《柏林宣言》表示，歡迎“布雷頓森林機構和其他國際組織在建立國際準則和標準方面所做的工作”，同意完成“關于遵守標準、準則和金融部門評估的報告”。二十國集團還會推動國際貨幣基金組織完成進行中的計劃。2003年二十國集團《莫雷利亞宣言》表示，“鼓勵國際貨幣基金組織繼續提升確定貨幣和其他資產負債表不匹配方面脆弱性的能力，并為成員國提供政策改革方面的建議”。有時，二十國集團還給國際貨幣基金組織和世界銀行的發展提供指向，2005年二十國集團發表《關于布雷頓森林機構改革的聲明》強調，“兩個機構(國際貨幣基金組織和世界銀行)之間應進行有效的合作，在配額改革方面取得具體進展”。

4.取得積極成果

二十國集團填補了國際經濟和金融體系治理結構的空白，在維護金融穩定和促進經濟增長方面取得積極成果，為改善全球金融與經濟治理作出重要貢獻。

1999年二十國集團在金融危機的預防和解決方面取得積極進展，與會國同意為了減少應對危機的脆弱性，應提高經濟金融透明度和強化金融體系，遵守國際間認可的標準和準則，同時承諾向國際貨幣基金組織匯報遵守情況。此后，二十國集團多次承諾遵守國際標準和準則，并就此采取了進一步措施。2001年美國“9·11事件”之后，二十國集團立場堅定地反對為恐怖活動融資，并決定采納“多邊合作行動計劃”，“以拒絕恐怖主義者及其同伙利用金融體系和阻止非正式銀行網絡的濫用”，同時倡議所有國家都參與進來。二十國集團還促成了在國際債券合同中引入集體行動條款，并在主要主權借貸國家間應用一套共同認可的非正式行為準則。二十國集團還成為討論國際貨幣基金組織份額改革和代表性的重要平臺，多次強調“布雷頓森林機構的份額和代表權應該反映經濟力量的變化情況”，“高級管理官員的挑選應該具有代表性”。

在關注金融問題的同時，二十國集團也就很多成員國感興趣的長期經濟問題進行了探討。2000年二十國集團達成《蒙特利爾共識》，聲明支持全球經濟和金融一體化，同時也承認全球化帶來的挑戰正在增加，國際社會必須采取建設性的行動，以便減少全球化帶來的不平衡。2002年二十國集團表示，共同致力于實現聯合國千年發展目標，支持非洲發展新伙伴關系，承認發展援助能提升貧困國家的能力，利用市場一體化、國家間差距縮小、全球信息和知識的益處。2004年二十國集團通過了《二十國集團持續發展共識》，設定了可持續增長的要求和重點，同時發表了《二十國集團改革議程》，詳述了各國可持續發展的具體政策措施。

正如前財政部長戴相龍所說：“二十國集團已成為國際體系的重要一環，為全球治理的改善作出了頗有價值的貢獻。”

二十國集團金融峰會的召開

2008年9月中旬美國次貸危機升級為全球金融危機，二十國集團由部長級上升為首腦級，先后召開了華盛頓峰會和倫敦峰會，在合作刺激經濟增長、改革國際金融機構和抵制貿易保護主義方面取得積極進展，以致掀起二十國集團取代八國集團的呼聲。

1.二十國集團華盛頓峰會

早在2005年，時任加拿大總理的保羅·馬丁就提出，為了解決全球面對的共同性問題，二十國集團部長會議應升級為二十國集團領導人會議。盡管在2006年2月保羅·馬丁下臺之前，他的設想沒能變成現實，但是他的設想的價值還是得到了部分領導人的認可。2008年秋天，美國次貸危機升級為全球金融危機，給保羅·馬丁的設想變為現實提供了契機。同時二十國集團部長會議10余年的運作，也為二十國集團峰會的召開提供了組織基礎。

面對全球金融危機，法國總統薩科齊首先提出召開八國集團特別峰會，并邀請中國、印度和巴西參與。薩科齊的提議得到了加拿大總理哈伯和美國總統布什的響應。10月22日，美國宣布11月15日在華盛頓舉行“金融市場和世界經濟峰會”，參加者包括二十國集團成員的最高領導人、國際貨幣基金組織總裁、世界銀行行長、聯合國秘書長和金融穩定論壇主席。

2008年11月8－9日在巴西圣保羅召開的二十國集團部長會議，就金融危機的解決、布雷頓森林機構改革和“多哈回合”談判進行了探討，同時表示將根據需要召開專門的部長級會議。圣保羅會議為一周后召開的二十國集團金融峰會做好了準備。

以法國為代表的歐洲國家希望峰會采取能迅速產生深遠影響的行動，建立新的國際金融結構，實施更嚴厲的監管。美國主張在現有國際金融體系基礎上采取適度的改革，將峰會視作通向新的國際金融結構的第一步，主要是為將來更強有力的國際合作打下基礎。發展中國家和新興經濟體希望減少危機對發展中國家的沖擊，要求全面改革國際貨幣基金組織和世界銀行，增加新興市場國家和發展中國家的發言權和投票權。

峰會在促進國際社會共同應對危機、推動世界經濟增長、改革國際金融架構方面取得積極進展。各國領導人承諾采取財政、貨幣等不同的方式刺激經濟增長的措施，同意抵制貿易保護主義，呼吁年底前就“多哈回合”談判達成一致。與會領導人還就應對當前世界面臨的金融和經濟問題的措施達成行動計劃，該計劃涉及提高金融市場透明度和完善問責制、加強監管、促進金融市場完整性、強化國際合作以及改革國際金融機構等五個領域，并為五個領域的改革分別設定了短期和中期目標。會議同意加強國際貨幣基金組織和世界銀行等國際金融組織的功能，同時進一步改革這些國際金融組織，使其更充分地反映世界經濟格局的變化，新興經濟體和發展中國家應該有更大發言權。會議表示，2009年4月30日之前將再次舉行二十國集團峰會，同時呼吁舉行新的二十國集團貿易部長會議，標志著二十國集團峰會向機制化方向邁進。

2.二十國集團倫敦峰會

2009年3月13日，二十國集團財政部長和央行行長在英國霍舍姆舉行特別會議，為將于4月2日舉行的倫敦峰會做準備。會議重點討論三大議題：全球金融危機在短期和長期的宏觀應對策略；重塑全球金融體系；國際金融機構的角色。與會者一致認為，應采取進一步行動恢復全球增長和支持放貸，同時加強全球金融體系的改革。會議為倫敦峰會設置了議程。

面對全球金融危機的深化，第二次二十國集團峰會2009年4月2日在倫敦舉行，倫敦峰會是華盛頓峰會的繼續。峰會的主要議題包括：如何擺脫危機，使經濟盡快復蘇；如何改革國際金融體系，加強監管，防止危機再次發生；如何改革國際貨幣基金組織和世界銀行等國際金融機構，使之在防范危機和支持增長方面發揮更大的作用。

美國為了挽救深受危機沖擊的實體經濟，希望各國特別是歐盟加大經濟刺激力度，而在加強金融監管方面，一貫信奉自由市場經濟的美國不愿走得太遠。以法德為首的歐盟希望加強全球金融監管，改革國際金融機構，強化國際貨幣基金組織的監管職能，反對貿易保護主義。以新興經濟體為代表的發展中國家，主張改革國際金融體系，擴大自身發言權，并為發展中國家應對危機提供幫助。

峰會達成多項共識：為IMF和世界銀行等多邊金融機構提供總額1.1萬億美元資金，其中國際貨幣基金組織資金規模將擴大至現在的3倍，由2500億美元增加到7500億美元，以幫助陷入困境的國家，同時國際貨幣基金組織將增發2500億美元特別提款權分配給各成員，以增強流動性，并向發展中窮國傾斜；在未來兩年內提供2500億美元用于貿易融資，將為區域性的多變發展銀行提供至少1000億美元貸款支持，用來幫助發展中窮國；要對所有具有系統性影響的金融機構、金融產品和金融市場實施監管和監督，并首次把對沖基金置于金融監管之下；決定新建一個金融穩定委員會取代現在的金融穩定論壇；對拒不合作的“避稅天堂”采取行動，并準備實施制裁；抵制貿易保護主義；致力于實現聯合國千年發展目標，信守對發展中國家的援助承諾；解決氣候變化的威脅。

二十國集團倫敦峰會取得了三大成果：全球性危機需要全球共同解決，各國協同措施有利于恢復對金融體系的信心；采取具體舉措，強化了國際貨幣基金組織等國際金融機構的作用；發展中國家的地位得到進一步提升，更多地參與到全球對話中來。

二十國集團的發展趨勢

二十國集團從成立到現在影響力逐漸增強，并實現由部長級向首腦級的發展，主要原因是它反映了世界經濟格局的變遷，順應了全球金融與經濟治理的需要。然而，由于受八國集團的制約，削弱了發展中國家的平等對話地位，也制約著二十國集團的進一步發展。二十國集團在代表性、影響力和有效性方面都優于八國集團，更加符合全球治理的需要，但八國集團則堅持維護現存國際秩序，不愿立即退出歷史舞臺。

1.二十國集團影響力增強的源泉

與八國集團相比，二十國集團占有全球國內

生產總值的約90％、世界貿易的80％和世界人口的2／3，同時還掌握國際貨幣基金組織執行理事會60％以上的投票權，具有更大的代表性和影響力。同時，二十國集團反映了世界經濟格局的變遷。從20世紀90年代以來，跨國貿易急劇增長，從1991年到2006年，世界貿易占全球GDP的比重從大約40％上升到62％，其中二十國集團中的非七國集團成員占全球貿易的比重從11％上升到19％；新興市場國家的外匯儲備也迅速增加，從1991年到2006年，二十國集團中的非七國集團成員外匯儲備占全球儲備的份額從14％上升到43％；從1980年到2006年，七國集團占世界GDP的比重從54％下降到40％，而二十國集團中的其他成員占世界GDP的比重則從21％上升到36％。國際經濟格局變化的結果是，“主要工業化國家在20世紀70年代甚至80年代，可以通過五國財長集團，七國財長集團解決大部分全球問題，但從20世紀90年代開始已經十分困難”。

全球問題的全世界性和全人類性及其嚴重性和緊迫性，要求世界各國特別是大國合作解決。自20世紀90年代墨西哥比索危機以來，全球化帶來的棘手問題，不僅沖擊著新興經濟體，而且也給西方發達國家的經濟帶來壓力和挑戰。1997年從泰國開始的亞洲金融危機，迅速蔓延到俄羅斯、拉美，同時也給歐美發達國家帶來很大沖擊。正是亞洲金融危機催生了二十國集團。2001年美國“9·11事件”之后，金融犯罪和恐怖分子融資對人類的威脅加大。2008年9月開始爆發的全球金融危機，給現存國際金融治理結構帶來挑戰，推動著二十國集團由部長級上升到首腦級。

2.二十國集團影響力的制約因素

二十國集團正是在七國集團的推動下建立的，從使命的確定、成員的選擇到具體運作，無不是在七國集團的主導下進行的，正如萊昂納多·馬丁內斯·迪亞斯所說：“二十國集團在很大程度上充當著支持七國集團政策的工具，特別是在七國集團最關心的問題上，例如打擊洗錢的措施，打擊恐怖主義融資，推進采納和實施國際組織認可的標準和準則”。現在很多發展中國家并不信任二十國集團，而僅僅把它看作是一個發達國家所主導、維護舊的國際政治經濟秩序的工具，認為其主要目的是為了維護西方主導的金融秩序的穩定，而不是要對這一秩序進行全面改革。因此，如何擺脫七國集團的主導地位，實現發達國家與發展中國家真正平等的對話，就成了二十國集團需要解決的一個重要問題。

二十國集團的成員國既有發達國家，也有發展中國家，既有資本主義國家，也有社會主義國家，成員構成的多元化增強了二十國集團的代表性。然而，成員構成的多元化也帶來了利益訴求的差異性問題，阻礙了二十國集團達成實質性一致，限制了二十國集團向全球治理決策機制方向發展，也降低了二十國集團的效率和影響力。根據奧爾森的集團理論，小集團由于成員人數少，實現公共利益所需的信息成本、度量成本和實施成本要比大集團小得多，而且相對較小的集團，更具有凝聚力和有效性。因此如何平衡代表性和有效性之間的關系，成了制約二十國集團發展的一個重要因素。

為了進一步加強在全球治理中的地位，二十國集團需要建立合理的模式，讓市民社會有效參與其中。從20世紀90年代起，市民社會組織迅速發展，已經成為全球治理的重要行為體，與市民社會組織建立良性互動，有助于增強二十國集團的合法性。正如前加拿大外長比利·葛理翰(2003年)所說：“為了保證政策的正直與公正，非政府組織在全球治理的各個層次上都是至關重要的，國際機制如果想變得合法與有效，必須向超出秘密會議的方向發展。”

3.二十國集團的未來走向

二十國集團自成立以來影響力逐漸增強，在應對全球金融危機中取得了積極成果，以致二十國集團取代八國集團的呼聲日益高漲。

從目標與使命看，八國集團除了強調加強成員國磋商與合作，維護共同的經濟利益外，仍堅持政治上合霸世界，維護現存世界秩序，在文化上傳播西方的價值觀，而二十國集團主要使命是加強先進發達國家和以主要新興經濟體為代表的發展中國家之間的對話，目標是共同應對金融危機，在布雷頓森林體系框架下改革金融機構，實現惠及所有國家的持續穩定增長。從成員構成看，八國集團僅限于西方主要的工業化民主國家，被稱為“富國俱樂部”或“大國俱樂部”，而二十國集團成員包括全球所有地區的重要發達國家和新興經濟體國家，既反映了世界經濟格局，也基本符合新的地緣政治現實，比八國集團更具代表性。從國際影響力看，七國集團占世界GDP的40％，已經無力主導世界，而二十國集團則占世界GDP的76％。同時，八國集團的議題分散在經濟、政治、安全、社會、環境等各個領域，也削弱了八國集團的影響力，以致八國集團被稱為“清談館”，而二十國集團自成立以來，雖然議題逐漸擴展和深化，但仍集中在金融和經濟領域，在應對金融危機、改革國際金融機構和促進經濟增長方面取得積極成果。從代表性、影響力和有效性的角度看，二十國集團明顯優于八國集團，特別是二十國集團在全球金融危機中的表現充分證實了這一點。二十國集團取代八國集團符合全球治理的需要，也是歷史發展的趨勢。但是，八國集團自1975年成立到現在，一直在調整中行進，已經運作了30多年，形成了比較完備的結構體系，在維護現存國際體系和西方發達國家的利益方面起著重要作用，并在一定程度上推動了全球治理的發展。大多數成員國不愿看到八國集團消失，更希望通過改革的方式加強八國集團，從2003年埃維昂峰會開始，八國集團增加了與發展中國家的對話，2007年海利根達姆峰會還啟動了"G8＋05"對話機制，在全球貿易、投資、發展和環境治理方面仍存在一定影響。針對質疑八國集團的聲音增加，2009年八國集團主席意大利總理貝盧斯科尼稱，“我們還沒有解散八國集團的計劃”，“八國集團與二十國集團之間沒有沖突”。

二十國集團取代八國集團符合全球治理的趨勢，但二十國集團從金融與經濟領域擴展到政治、安全、社會、環境等領域，還需要有一個持續發展的過程。