中美軍事交流與安全互信機制建設評析

楊 凱

內容提要：中美軍事關系是兩國關系中最敏感的區域，良好的軍事關系對兩國整體關系的發展有著巨大的推動作用。近年來，兩國軍事領域摩擦不斷，險象環生，凸顯了中美軍事安全互信機制的不足。雙方只有加強軍事領域的交流與合作，建立并完善雙邊軍事安全互信機制，才能有效提高危機管理水平，促進亞太及世界的和平與穩定。

關鍵詞：中美關系軍事交流互信機制

中圖分類號：D822

文獻標識碼：A

文章編號：1007－1369(2009)4－0060－06

伴隨綜合國力的增強，中國軍隊的作戰能力與活動范圍有了較大提高和擴展，但這種變化是與中國經濟發展水平及其在全球化世界中所承擔的角色相適應的。作為新興的大國與守成的大國，中美之間的矛盾摩擦在所難免。1994年的黃海對峙、1996年的臺海危機、2001年的南海撞機、2009年的測量船襲擾等突發事件促使雙方重新審視中美軍事交流與合作機制的重要性與緊迫性。美軍前太平洋總部司令普呂厄上將認為發展中美軍事合作意義重大，他說：“美國的戰略目標是防止該地區發生軍事沖突，軍事互信與合作可防止戰爭的發生，要實現這一戰略目標就需要與中國進行軍事合作。”現任美軍太平洋總部司令基廷也認為，建立中美兩國戰艦避免敵對發生機制至關重要。基廷主張中美恢復“對雙方有益”的軍事對話與交流，建立防止中美海上發生敵對事件的機制協議，從而減少軍事危機甚至沖突的可能。而中美的軍事交流與合作的成果則直接體現在雙邊的安全互信機制當中。國際機制理論認為：在特定的國際關系領域，基于國際行為體的共同愿望，匯聚而成的一整套明示或默認的原則、規范、規則和決策程序構成了國際機制。有效的機制能夠提供可靠的相關信息，減少參與者對合作伙伴的擔心，有效地促進信任產生。隨著規范的履行，彼此的外交政策、行為的透明度也隨之增加，雙方的心理預期也日趨穩定，進而愿意展開進一步合作，并通過有效的合作獲得對問題的帕累托最優解。中美軍事安全互信機制有利于實現快速的雙向信息溝通，穩定彼此的心理預期，塑造雙方的國家行為，提高相互合作的可能性。近年來，中美軍事領域的險象環生無一不凸顯出雙邊安全互信機制的不足。由于缺乏處理危機的互信機制，緊急時刻，常常要考驗指揮官的膽識與智慧，這在近年來中美之間迭起的軍事危機中表露無遺。而中美之間由飛機或軍艦近距離接觸而引發的磨擦很可能會不斷重演，危機情況下恐怕也只有經驗豐富的指揮官才能保持必要的冷靜與沉著。因此中美軍事安全互信機制對于增加彼此間的軍事透明度、促進相互了解、減少相互猜忌，從而有效地規避和降低軍事風險，最大程度地維護了兩國的戰略安全都將起到非常重要作用。雙方只有加強軍事領域的交流與合作，建立并完善以安全操作規范為主要內容的軍事互信機制，遇到危機時才方能有驚無險，化險為夷。通過雙方不斷地主動和被動學習，認知和了解，中美軍事領域終于從無到有共同構建了系列的交流與互信機制。

中美雙邊軍事交流合作與機制建設

自1979年中美建交以來，兩國軍事交往的30年大致可分為三個階段：

第一個階段是20世紀80年代難得的“蜜月期”。兩國的軍事合作始于建交之初，由于共同反對蘇聯霸權主義是中美關系從解凍到正常化的主要動力，因此這種交流首先是從情報共享人手的。1980年兩國國防部長實現互訪，雙方就軍事訓練和后勤方面的交流達成了協議。1983年9月美國國防部長訪華，增進了雙方的了解和信任，為兩軍關系的拓展建立了一種框架，從此以后，雙邊各軍兵種之間的功能性交流開展起來，實現了功能性交往的機制化。期間，兩軍高層領導人互訪10余次，各級別的軍事代表團交流非常頻繁。1984年6月13日雙方簽署了《中美軍事技術合作協議》，這是兩國有史以來第一個軍事技術合作的協議，它為今后的軍事交流和合作確定了基本原則。

第二個階段是20世紀90年代一波三折的“跌宕期”。冷戰結束后，蘇聯的軍事威脅消失，中美之間原有的共同安全利益不復存在，美國不再重視與中國的軍事合作。與此同時，隨著中國綜合國力的增強，美國開始擔心中國將成長為美國在亞太地區領導地位的“挑戰者”，因此加強對中國的遏制。這一時期的中美軍事關系跌宕起伏，歷經若干重大事件的沖擊，兩軍關系幾度動蕩又幾經恢復，呈現出脆弱且不穩定的特點。盡管如此，在遏制加接觸的戰略指導下，美國仍保持著與中國的軍事交流。雙方取得階段性成果主要有：1998年1月美國防部長科恩訪華，雙方簽署了《中美兩國國防部關于建立加強海上軍事安全磋商機制的協定》；1998年9月中國國家軍委副主席張萬年訪美，雙方簽署了《中美兩國國防部關于就軍事環境保護問題進行信息交流的聯合聲明》；兩國在繼續遵守1998年達成的《核武器和彈道導彈非針對性協議(即戰略武器互不瞄準協議)》的基礎上達成了《互不首先使用核武器的協議》；中美還就戰略核武器的安全管理問題進行磋商，美國有意邀請中國加入核彈預警系統等。

第三個階段是進入21世紀以來承前啟后的“關鍵期”。中美在亞太地區的共同安全利益的客觀內容已經發生了變化，保持地區和平、防止軍事沖突發生成為主要的關切。由于臺灣問題、朝鮮半島問題、地區核擴散和大規模殺傷武器擴散等問題的存在，雙方在防止雙方軍事對抗、防止地區局部戰爭發生、防止核擴散和大規模殺傷武器擴散等方面有著現實的共同安全利益。因此中美雙邊軍事安全互信機制建設也在緊鑼密鼓地進行當中。除了早已存在的中美兩軍高層互訪及多層級的軍事人員留學和訪問制度、中美軍艦互訪機制外，兩國還建立了戰略層面上的副部長級的“國防部年度防務磋商機制”、工作層面上的“國防部特別政策對話機制”和副外長級的“戰略安全、多邊軍控和防擴散問題磋商機制”，及一些在緊急狀態下規避直接沖突的制度，特別是2008年中美兩國國防部軍事熱線的建立使兩國軍事交流達到一個新的高度。

中美雙邊軍事安全互信機制的特點

交流才能互信，合作方能共贏。在經過30多年的磨合與發展之后，中美兩軍在高層溝通、人員往來、防務磋商、軍艦互訪等多個領域的合作與交流已經進入了機制化的軌道，為兩軍關系的良性健康發展提供了保障和動力。目前，中美高層軍事交流穩定，多層次的軍事人員互訪頻繁，并保持了多個定期防務磋商機制，兩國軍艦互訪也形成機制，整體交流與合作逐漸表現出機制化的特點。據不完全統計，迄今為止中美已簽訂雙邊軍事協議16項，建立了定期交流機制4項、不定期交流機制3項。綜觀中美軍事安全互信機制建立和發展的全過程，大致可以歸納出以下特點。

1.中美軍事互信機制建設呈現出由表及里，從虛到實、層次遞進的特點

中美高層軍事互訪打開了專業性、功能性軍事交往的“星際之門”，務虛定調的高層對話促進

了務實合作的各級落實。雙邊安全機制的建立和完善得益于中美兩軍高層互訪的推動，增信釋疑的高層互訪本身就是互信機制的一種表現形式，它為專業性軍事交流合作定下了基調，中美互信機制建設從高層的務虛對話逐漸落實到功能性領域的務實合作。

2.中美軍事互信機制建設逐漸由相對封閉走向適度開放

由于軍事領域固有的保密特性，在早期的交流合作中，雙方都表現得相當謹慎，或秘而不宣，或低調簡要，對主要議題則一筆帶過。隨著時間的推移，了解的加深與互信的增長，雙方逐漸開始向外界公布相關主題、達成的共識及取得的成果。這種由相對封閉走向適度開放的做法，不僅大大吸引了公眾的視線，而且有利于媒體、學者和思想庫等公共輿論的參與和評論，引發了更高社會關注度。中國正以更開放、更務實、更自信的姿態投入到雙邊軍事安全互信機制建設當中。

中美軍事安全互信機制的功能及作用

制度規范是利益的產物，利益攸關是制度規范產生的必要條件。在共有理念的指導下，為了共享利益，通過簽訂共守規范，以相互認可的方式，承諾對相關軍事行動進行管理，并形成體現透明度和包容性，具有總結、評估和反應能力，提供懲罰功能的制度規范，可以消除疑慮，建立互信，防止沖突發生。因此，建立在互信基礎上以預防為主的制度化、規范化雙邊軍事安全互信機制是切實可行的。通過制度的橋梁作用，會形成一種規范和制約行為的環境，使各行為體在安全上照章辦事，有規律互動，信任由此產生，并導致良性循環。人們經常用“復雜”來形容中美關系的特性，這就決定了中美關系需要完善的機制來進行管理，而軍事安全互信機制就是中美關系機制化的一個重要組成部分，它為兩國關系的發展帶來新的動力。

首先，它為中美雙邊軍事安全問題的解決開辟了途徑，增加了渠道。這種定期和不定期的交流機制開辟了一種解決問題的途徑。它提高了雙方意見的交換頻率，推動中美間現實問題的解決。規范是雙方共同遵守并執行的以權利和義務定義的標準行為。基于互信基礎上的標準化操作規范可以有效規避各種人為因素和不可抗力因素導致的事故。即使事故發生了，也不可怕，因為事先制定了系列共守的行為規范作為預案，這樣便有章可循、避免陷入相互攻擊的惡性循環，防止矛盾的升級和擴大。我們不能幻想中美關系出現所謂一勞永逸的解決方案。有問題時，有暢通溝通機制，不斷在溝通中解決問題，這才是真正穩定的大國關系應有的常態，也是中美軍事安全互信機制的核心意義所在。

其次，它是中美管理雙邊軍事安全關系，預防危機、管理摩擦的重要手段。海空對抗是極其危險的，為防止局勢失控，需要雙方謹慎和明智的危機管理。危機控制和管理因此成為外交的一項重要內容。由于各國文化、價值觀念、對外戰略、外交政策、決策機制不同，在危機控制、管理中有一個相互適應的過程，而互信機制為雙方構建了相互適應之橋。國際關系實踐中，在雙邊互信機制缺失的條件下，危機管理只能依靠機智果斷、靈活細致的外交技巧。國家行為體每解決一次危機都會積累一些管理經驗，并開始探索嘗試達成某些共守規范來預防和管理危機，這種共守規范進一步發展完善便形成了完整的危機管理機制。而成熟的機制一旦建立并運行，危機管理就能按部就班、有條不紊地進行。中美軍事安全領域同樣如此。由于雙方缺乏就具體問題直接溝通的手段，當突發性軍事安全事件降臨的時候，雙方都存在誤判及冒險決策的危險。這個時候在互信機制框架內的及時有效的溝通將發揮巨大的作用。中美國防部軍事熱線的建立就是雙邊軍事危機管理的一個有益實踐。羅伯特希斯在他著名的危機管理中提出4R理論：預備(readiness)——在危機發生前就做好處理危機情況的準備工作，包括有效的預警策略、溝通技能；反應(response)——盡力應付對已發生的危機；減少(reduction)——減少危機情境的攻擊力和影響力，注意形象管理和媒體協調；恢復(recovery)——從危機中恢復過來。軍事安全互信機制的內容涵蓋了這四個階段，它在管理雙邊軍事關系，尤其是在化解危機方面必將發揮關鍵性作用。

最后，它是中美兩國增信釋疑、擴大共識的重要平臺。共守規范是維護共享利益的產物，是以互信合作的共有理念為指導的制度性安排。共守規范一旦形成便能作用于共享利益和共有理念，與之形成良性互動。中美軍事關系是兩國關系中最敏感的區域，良好的軍事關系對中美兩國整體關系的發展有著巨大的推動作用。中美軍事互信機制促進了中美之間雙邊互動，成為雙方增信釋疑的一個重要平臺。目前，中美之間最不確定的、但也是最需面對的就是戰略互信問題。它既是化解中美結構性矛盾的必要前提，也是防止危機發生最有效的防波堤。美國方面認為，中國的崛起是未來面臨的最深刻、最全面的挑戰。而中國方面對美國對華戰略意圖也存在著根深蒂固的不信任感。而互信機制為雙方降低和減少這些疑慮提供了一個有益的渠道。過去軍事交流總是從屬于政治意向，軍事互信機制的建立和完善有助于互信向高政治領域溢出，影響戰略決策的肜成。同時，中美軍事互信機制對地區穩定及世界和平也將產生促進作用。近年來傳統安全與非傳統安全因素相互交織，使國際和平與發展面臨更加復雜而嚴峻的挑戰。為了有效應對這些共同的威脅，各國尤其是世界大國必須加強合作協調，采取多邊一致行動。中美在諸多國際安全問題上加強合作、協調立場，已經對地區和世界的和平與安全產生了積極的促進作用。因此，中美進一步發展軍事關系，對世界和平無疑將是福音。

中美軍事安全互信機制的瓶頸

盡管中美軍事安全互信機制建設取得了一定成果，但仍存在不足之處，主要表現在：

1.中美軍事互信機制的營建和運行嚴重受制于政治氣候的變遷

中美政治氣候一直以來都是雙邊軍事交流與互信機制建設的孵化器。如果將中美關系比作一只木桶，軍事交流正是這只木桶上最短的一塊木板，它決定了這個木桶最終能裝多少水。中美政治環境成為雙邊軍事規范建設的“克里斯之踵”。兩國關系順利時，則軍事交往頻繁，規范建設也緊鑼密鼓地進行；兩國關系波動時，則軍事交往中斷，規范建設隨之擱淺。中美軍事交流很多時候成為兩國政治關系的“抵押品”，兩國關系改善的時候，軍事交流總是最后啟動；而兩國關系惡化的時候，軍事交流肯定首先凍結。作為兩國關系的晴雨表，雙方交惡時，最先遭殃的就是軍事交流；重修舊好時，最后恢復的也是軍事交流，中美軍事互信機制建設與各個階段的政治氣候密切相關。

2.中美軍事互信機制的范圍和內容有很大的局限性

這是由中美軍事合作的性質所決定的：首先，中美之間軍事合作的性質在較長的時期內將主要是“安全合作”，而非“同盟合作”。中美結構性矛盾導致兩國在軍事上互不信任，在較長的時期內中美軍事合作的主要目標將是防止兩國之間出現

軍事對抗或軍事沖突，因此中美軍事合作的主動性和積極性都弱于美日、美韓或美菲等國的軍事合作。其次，中美之間軍事合作的內容在較長時期內將是加強軍事透明度而非加強軍事聯合行動能力。鑒于中美軍事合作的主要目標是避免軍事對抗，因此雙方力圖通過軍事交往來了解對方的戰略意圖及軍事實力。此外中美已有的軍事互信機制中還存在著的實施細則不詳、政治意義大過軍事意義等問題。

中美雙邊軍事安全機制建設的努力方向

奧巴馬新政府的上臺為中美軍事關系的改善帶來新的契機。中美軍事交流回暖對中美關系的整體長遠發展具有促進作用，因為兩國共同關系的領域中有許多方面都涉及國防安全等軍事問題，不過中美雙方在臺海問題、核戰略、地區安全以及其他領域還存在認識上的落差，這些問題的解決還需要中美雙方進行更多的實質性接觸和交流。中美兩軍在加強交流的工作中任重而道遠，面臨著種種攻堅任務。中美雙方今后要采取務實性的交往來拓展兩軍關系。盡管中美兩軍安全互信機制建設領域存在諸多不利因素，但前景依然可觀，因為軍事交往是美國對華長期接觸戰略的一部分。應通過建立信任措施來減少中美軍方之間出現問題和誤解的可能性。美方建議兩軍合作可經歷三步曲：一是加強現有合作，二是適度擴展新的領域，三是從建立信任走向實質性國際合作。針對美國的戰略部署，結合我方的實際情況，中國應該在以下方面加強努力：

1.構建新型的建設性的兩軍關系，努力使雙邊多層次的軍事交流與合作朝穩定化、長期化和制度化方向發展

對于雙邊軍事交流，中方一直以來按照：高層互訪一安全對話一功能交流一軍事培訓一建立互信這一模式進行，美方則更傾向于務實性與功能性的交流。雖然目的不盡相同，但中美雙方都希望通過軍事方面的交流加強聯系，追求利益互補。中美之間軍事交流的制度化、規范化，會減少許多的阻力、誤會和猜疑，對中美關系良性發展起很大的作用。“建設性”的本意就是“旨在改進和提高的，有益處的”。從中美關系的現實出發，以互信、互利、平等、協作為核心理念的新安全觀為指導，共同構建開放、務實的建設性的合作關系是未來兩軍關系平穩健康發展的必由之路。

2.設立敏感軍事活動通報制度，進一步提升兩國軍事的透明度

中美應通過不斷提高軍事活動透明度等措施來減少中美之間出現問題和誤判的可能性。美國之所以要求透明度是基于一個簡單的邏輯：開放會產生信任，而保密只會導致猜疑。雙方可以參考國際透明度準則，如聯合國武器登記制度，來減少彼此的誤解和猜疑(中國出臺年度國防白皮書正是積極面向互信的努力結果)。美方先后提出了設立危機管理制度和軍事演習事先通報制度等建議，以防止兩國軍隊在海上的突發事故發展為沖突。這些提議和設想得到了中方的高度重視，相關事宜仍在商討中。

3.充分利用現有的互信機制，努力推動中美軍事合作向縱深發展

聯合軍事演習是兩軍交往程度最深的方式，美軍把聯合軍演分為兩個層次：“練習”(exercise)和“軍演”(game)。練習性質的聯合軍演包括海上編隊、搜救、通訊和補給等，中美之間已經開始，如2006年9月中國海軍艦艇編隊在訪美期間，首次與美國海軍在圣迭戈附近海域成功舉行了海上聯合搜救演習。較高層次的帶有實戰背景的聯合軍演主要用于訓練協同作戰能力。目前的情況下，中美兩軍之間還很難進行傳統安全領域大規模的軍事演習。選擇非傳統安全領域的海上聯合搜救作為中美兩軍演習的課題，反映出兩軍合作更加務實的特征。先在“低政治”領域的搜救演習方面取得突破，才能為下一步更深層次的合作與交流打下基礎，才有可能一步步上升到“高政治”領域的武器裝備技術合作、傳統安全領域軍事演習等。在打擊走私販毒、遏制海盜劫掠，防范恐怖主義、維護海上戰略通道等非傳統安全等領域，中美兩軍合作的空間很大，這方面的軍事安全與互信機制的建設應該進一步加強。事實上，中美兩國海軍在索馬里與其他國家一道，正在開展卓有成效的反海盜合作。

中國正在以一個負責任的新興大國的形象與守成的領導者美國積極協調。中美軍事互信機制不僅在維護彼此的共享利益中發揮著重要作用，而且在打擊國際恐怖主義、干預人道主義危機、防止核擴散行為等全球治理行動中也將發揮巨大作用。只有雙方充分理解并尊重彼此的核心利益，才能通過軍事安全互信機制這一制度保障共同促進中美關系的良性發展。