中國公共事業民營化改革問題探析

張　雪　王海祥

關鍵詞：公共事業改革；民營化；市場化；國有化；非營利化；公民社會

摘要：民營化作為會共事業改革的一種新模式，在西方國家取得了成功，但其發展卻伴隨著爭議和矛盾。借鑒西方國家經驗，中國漸進地推行了公共事業的民營化改革。但囿于固有的集權體制和公民社會的弱小，特別是公共事業改革取向定位的不明確，使這種以政府為主導的民營化改革模式存在理論滯后、指導思想缺失、規制不健全、政事不分、效率低下以及腐敗等問題。唯有加強理論研究，堅持政府集權而不能越權、公平優先于效率等原則，準確定位“民營化”內涵，確立以市場競爭為核心的公共事業運作機制，才能使公共事業領域的民營化改革得到良性發展。

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1009-4474(2009)04-00120-06

一、公共事業民營化的源起及爭議

公共事業(公用事業)是指政府為了解決市場失靈問題，即出于向社會公眾提供必不可少的公共產品和服務、解決外部效用問題、增進社會公正、調節和平衡宏觀經濟發展等目的而建立和經營的企業。由于“公共”的屬性，其在建立之初一般都是由國家經營的，但是隨著社會公眾需求的日益增大和復雜化，加之官僚供給的效率低下，公共事業領域的改革已迫在眉睫。

20世紀70年代歐美滯漲危機發生，以新自由主義為指導的英國撒切爾政府和美國里根政府上臺之后，為了減輕財政負擔，換取選民支持，“通過各種手段減少對公共事業的控制和補貼，使其面向市場，同時改變公共企業壟斷公共產品和服務的局面，允許市場中的眾多主體共同參與公共產品和公共服務的供給，給公共企業創造一種競爭環境，迫使其在市場競爭的壓力下不斷提高自身效益”，這就是民營化。

以英美為代表的西方國家公共事業民營化取得了巨大成功，通過民營化，其在提高公共服務的質量和效益的同時，減輕了政府財政負擔，保證了經濟增長的活力，實現了社會穩定。民營化似乎已經成為公共事業改革的不二法門，正如民營化大師薩瓦斯所言：“民營化發展方向已經不可逆轉，民營化甚至已經成為一種新的公共哲學”，“可以說，民營化已超越黨派偏好或意識形態，成為了一種務實的得到廣泛應用的治理方式和公共服務模式”。

民營化的支持者認為：“真正的民營化(trueprivatization)并不是政府責任的喪失和轉移，轉移的僅是通過民間的功能所表現出來的成效”。民營化并不會造成政府角色的消失，更不是所謂的“國家除任務化”，它僅僅表明一些私人部門對某些公共事務不同程度的參與。正如薩瓦斯所言：“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰略。它根植于這樣一些最基本的哲學或社會信念，即政府自身和政府在自由健康社會中相對于其他社會組織的適當角色。民營化是一種手段而不是目的：目的是更好的政府，更美好的社會。”

民營化的反對者認為：“民營化不但會侵犯主權的完整性，而且還會腐蝕民主政治的根基。因為，民主政治的基礎乃是政治社群意識(A Sense of Political Community)，民營化會動搖這種整體意識。另外，市場組織的盈利取向，亦容易使公共服務在效率的觀念下，忽略公共責任和公共利益”。同時，他們還提出這樣的疑問：從預防市場失靈到解決政府失靈的民營化選擇，是否會走向另一種新的失靈?引入競爭機制，是民營化的核心，但是公共事業“官營”的最初目的就是防止競爭的壟斷化，而市場競爭則可能走向壟斷，即使是存在強有力的政府干預。這種情況下的公共事業改革最終還是走不出“諾斯悖論”。

比較中性的觀點認為，公共事業與民營化本身就是一個矛盾的集合體，用營利的手段去達到公益的目的只能導致歐文·休斯所說的“公私困惑”：“公共企業(事業)建立之初是作為政府的一部分，但卻按企業方式運作，它們按企業方式運作卻沒有股東，它們歸政府所有但政府卻不給它們資金，它們有自己的管理部門和董事會，但卻要對部長負責。政府通常要求公共企業實現其他目標，而不僅僅局限于像私人企業那樣追求利潤最大化”。誠然，公共事業并不存在純粹的市場運行或政府管制，市場機制和政府干預相互彌合的模式才是絕大多數國家的選擇。但不可否認，在最近三十年中，“國退民進”的民營化成為新公共管理的主流，甚至影響到公共管理的其他領域。薩瓦斯指出：“民營化顯然屬于新公共管理的主流，在新的環境下，公共管理者正在引入管理者參與的競爭、競爭性合同外包等方式，更有效地提供公共服務……正是從這個意義上講，民營化就是新公共管理”。

盡管在民營化問題上存在諸多爭議，對于民營化的理解也各有不同，但其核心內容——更多地發揮民間機構的作用，更多地減少對政府的依賴，引入競爭機制和社會互動機制，卻取得了廣泛的社會認同。

二、中國公共事業民營化改革的困境及原因

長期以來，因為體制的原因，我國雖然與西方各國幾乎同時進行民營化改革嘗試，但民營化的理論和實踐卻遠遠落后于西方發達國家。直到2004年，國家建設部公布了《公共事業民營化管理條例》，規定民營資本和外資可以進入原屬國營的城市公用事業領域，中國公共事業民營化(簡稱民營化)改革才逐漸步入正軌。然而，與西方發達國家相比，我國的公共事業民營化還存在許多問題，民營化改革任重而道遠。

(一)民營化改革的困境

從歷史上看，我國改革開放三十年來的歷次改革均是由政府主導，自上而下推行的，這種缺少必要制衡的改革必然會帶來官僚化的弊病。公共事業改革過程中所出現的一些問題，例如決策過程中的盲目性，缺少規劃以及應變能力不強等，在本源上都是政府問責缺失的結果。

問責政府必須有強有力的問責主體，這是前提，否則，改革的成本往往被“人為”地忽略。從20世紀70年代起，以英美為代表的西方發達國家紛紛進行行政改革，以期“再造政府”，超越科層官僚體制，建立“大社會，小政府”的格局。在這場變革中，最明顯的特征就是：政府空間的讓渡和社會領域的擴展以及經濟界限的模糊，政治民主化、經濟市場化、社會多元化進程進一步加快，進而逐步從“國家一經濟”或者“國家—公民社會”的二分模式過渡到“國家一經濟一公民社會”的三分模式，日益成長的公民社會逐漸成為制約國家(政府)專權的主要力量，并與市場構成問責政府的兩個主體。

作為公共事業的主人，公民社會是問責政府的最佳主體。然而這首先基于一個前提：公民社會的強大。國內學者有的認為我國公民社會是不存在的，大多數則認為其處于成長之中，但還不足以對政府形成有力的制約，我國權力結構依然是“強政府，弱社會”。“他們基于法團主義的觀點質疑社會是否真正具有‘自我整合能力的問題，并指責多元主義突出國家與社會之間的沖突，強調穩定和整

合，即如何將社會沖突轉化為秩序”。由于歷史文化背景以及體制的制約，目前我國的公民社會還無法對政府的一些行為進行有效的監督和制約，基于問責的缺失所導致的民營化失靈具體體現為政府方面的責任。

1宏觀理論準備不充分

我國現有的民營化理論研究主要集中在為公共事業民營化尋找理論支持，缺少冷靜的反思。當前比較流行的觀點是：“在公用事業這樣具有自然壟斷特性的行業也可以引入市場機制，以民營替代公營具有效率優勢，民營化改革會提高中國公用事業的整體水平”。但我國的民營化與西方國家相比根植于不同的文化、制度背景，僅僅借用西方民營化理論與實踐經驗，遠不能解決我國民營化改革中存在的問題。

2缺乏明確的指導思想

我國近代以來的不少改革理論大多是吸收和借鑒外國經驗，自我創新能力及理論適用性差，民營化改革也概莫能外，目前主要是缺乏明確的指導思想。舉例來說，英國民營化通過三屆政府的努力確立了其發展的道路，撒切爾政府成立了雷納評審委員會，通過了《改變政府管理：下一步行動方案》報告，梅杰政府的“公民憲章”運動、“為質量而生存”運動等鞏固了民營化的成果。而我國卻僅有建設部的民營化管理條例，還沒有形成全國性的規劃框架和明確的指導思想，地方的民營化改革也是各自為政，缺乏統一指揮。

3法律規制不健全

目前，我國規范公共事業行為的法律主要有兩類：一類是部門行政法，如鐵路法、民用航空法、電力法等法律法規；另一類是規范一般市場競爭行為的法律，即1993年9月頒布的《中華人民共和國反不正當競爭法》及其配套的規章。當前我國還沒有一部真正意義上的民營化法典，并且現存的有關行政法規由于制定的時間較早，在以后的實踐中也沒有及時地對之加以修改和完善，因而其明顯落后于時代的發展。

4改革程序不透明

當前我國并沒有制定一部統一、明確的《行政程序法》，這使得在公共事業民營化改革的過程中，對政府的行政權力沒有嚴格的程序性限制，因此損害了公民、社會、私營企業的知情權和參與權。“陽光是最好的消毒劑”，從這個意義上講，程序的缺失或不透明可能會導致腐敗的產生。

5“政事”不分

我國的國企改革的難點之一便是政企不分，而民營化改革中“政事不分”的情況更為嚴重。目前我國各城市政府幾乎都設有公用事業管理局或類似的政府機構，政府既負責城市公共事業的管理工作，又由其所屬的單位垂直壟斷公共事業的經營活動。公用事業的投資決策由公用事業管理局制定，公用事業的生產、經營計劃由公用事業管理局編制；公用事業運營企業的經營者由公用事業管理局委派和考評；公用事業的虧損通過公用事業管理局獲取財政補貼。這種體制的負面影響會導致行政權的尋租及“規制的捕獲”等現象的產生。

6生產效率低下，服務質量差

雖然我國的某些公共事業也進行了股份制改造，對壟斷行業進行了拆分，引入了一些競爭機制，但往往又形成更多的壟斷主體，并沒真正的市場法則可以遵循，直接導致了企業缺乏顧客導向精神，效率低下，服務質量差，難以滿足社會大眾的需要。

7改革中出現腐敗

“我們每一次雙軌制的轉軌過程都是腐敗的高峰”。一些地方政府正是利用自己手中所掌握的行政優勢和潛在的經濟利益與公共事業經營者進行“灰色”交易，出現腐敗現象，這樣會嚴重損害民眾的信心，因而公共事業民營化改革需要從制度上進行嚴格設計。

此外，中國公共事業民營化改革還存在諸如民營化之后國有企業職工的安置問題、民營化過程中民眾的參與問題以及公共事業改革中行政權力的變相膨脹問題等。

(二)原因分析

目前，我國民營化改革種種困境的出現，源于對公共事業改革取向定位的混亂。我國自實行改革開放以來，一直在探尋一種屬于自己的市場經濟模式，即建立社會主義市場經濟，而前提便是保持公有制的主體地位。雖然“國退民進”的市場化模式一直是我國經濟發展的主流趨勢，但隨著改革的進一步深化，市場化的一些弊端業已顯現，國企改革中國有化的重塑迫在眉睫，民營化那種近乎于市場化運行的模式受到越來越多的質疑。

在政治領域，隨著政治民主化改革的推進，公民社會逐漸壯大，第三部門特別是非營利組織在公共治理中發揮著越來越重要的作用，成為“政府失靈”和“市場失靈”之后公共治理的有益替代，正如薩拉蒙所說“真正的‘全球結社革命已經出現”。盡管我國公民社會的發育還很不成熟，但相較于民營化的近乎私營的模式，公民社會的非營利組織更為正義積極的公益形象更容易獲得民眾的信任。加之民營化的領域即公共事業多屬事業單位，也正是我國非營利組織的活動范疇，兩者天然的重合必將會產生理論和實踐上的碰撞。

正如前文所言，公共事業領域的民營化采用市場化的手段，這本身就會導致一種兩難的境地，加之我國獨特的國情以及傳統文化的影響，市場化、國有化和非營利化必將成為新形勢下對民營化改革的一種理論詰責。具體分析如下。

1國營與民營之爭

國營化是指公共事業在股份制的改革過程中，由政府獨資或者控股，同時自己經營或者委托他人代為經營。支持國營化、反對民營化的理由主要有兩點：

其一，民營化之后，經營者的個人利益和公共利益會產生沖突，由于政府監管可能出現缺位，出于理性經濟人的考慮，公共事業的經營者就會憑借自然的壟斷地位，片面追求經濟利潤而忽視公共利益，造成“民營化失靈”。

其二，公共事業國營的效果并不比民營差。政府可以在國營化的基礎上，賦予公共企業以更大的自主權，放松對于公共事業的準入限制，允許私營企業參與競爭，即自主經營，放松管制，引入競爭，從而使公共事業市場化，以提高效率。并且在國營化的條件下，由于經營者與政府之間存在委托代理關系，經營者領取固定的薪俸獎勵，不存在損公肥私的條件。

2市場化與民營化之辯

市場化主要是相對于舊有的計劃體制而言，支持市場化質疑民營化的主要論點是：

其一，公共事業改革的實質是市場化，而民營化的主張很可能把我國的公共事業市場化改革變成一場所有制改革，忽視市場結構的變革，期望通過民營化促進個人利益最大化以實現公共利益最大化的邏輯并非十分可靠。如果缺乏健全的監管體制，民營經濟控制公共事業很可能會犧牲社會整體利益和運行效率。我國公共事業效率低下的根本原因在于舊有的計劃經濟體制的束縛，也就是政事不分，缺乏競爭，而不在于“國有”事業的存在。事實證明在保持國有的情況下，通過體制改革和制度創新，國營也能達到“民贏”，其中的關鍵在于按市場機制運行。

其二，按照西方國家的經驗，市場化的競爭是公共事業改革的唯一法寶。英國經濟學家馬丁與帕克在對英國各類企業私有化后的經營績效進行

廣泛的比較研究后發現：在競爭比較充分的市場中，企業私有化后的平均效率提高顯著；而在壟斷市場上，企業私有化后平均效率的提高并不明顯，相反，像倫敦鐵路，還出現了服務水平下降的情況。

3非營利化與民營化之思

民營化理論所針對的是公共事業領域的改革，而在我國幾乎絕大多數的公共事業單位都可以算作是非營利組織，因此，非營利組織的迅速發展必然對我國民營化發展產生重要的影響。

雖然公共事業民營化改革順應了非營利組織發展的需要，但在內在精神上，兩者是有沖突的。民營化改革注重的是效率的提高，而我國非營利組織的行政職能禁錮的正是效率；民營化的成功關鍵在于引入競爭機制，而非營利組織公共服務的壟斷性則成了民營化改革的最大障礙。因而競爭對壟斷的替代應成為非營利組織實行民營化的首要目標，只有在該目標達到以后，民營化才會有實質性的效果。相反，若是在民營化的過程當中，不強調競爭對壟斷的替代性原則，很可能在進行改革以后，非營利組織的壟斷會從政府壟斷變成私人壟斷，而非營利組織國營的缺陷恰恰是由于壟斷所致。

三、中國民營化的重塑：公共事業改革的善治之道

英美等發達國家二十多年民營化改革的實踐表明：民營化在一定程度上可以促進公共事業的自我改革和創新，從而為國民經濟和社會的發展提供強有力的輔助性支持。但在公共事業的改革過程中，民營化的方案也暴露了不少問題，最根本的問題在于：民營化在本質上是競爭的市場化而不是所有制的轉換。

但民營化不是市場競爭的代名詞，同樣非營利化和國有化也不是壟斷的象征。民營化與市場化、非營利化及國有化之間既存在一致性，也存在矛盾和沖突。綜上所述，民營化是非營利組織(特別是它所代表的公共事業組織)實現自我發展和自我減負的一種重要手段；而市場化則是民營化改革的一種主要方式，國營化則是對民營化之不足的有益補充；民營化及市場化統一于非營利組織自我完善的過程之中，而重要公共部門的國有化則是公共事業民營化、市場化以及非營利化的前提。

中國的公共事業改革也是一個不斷強化“競爭”的過程。公共事業效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進競爭與改進管制效率的政策措施，而不僅僅是民營化。因為民營也會導致壟斷，民營不等于競爭。“在不打破壟斷經營的前提下，試圖以改革產權的方式，或者以特許方式讓私人資本來介入公共服務，雖然在表面上迎合了改革的潮流，但如果我們沒有注意壟斷對公共利益的侵害，那么我們既可能創造新的權錢交易空間與市場，同時還可能因此而擴大兩極分化，妨礙競爭創造財富的積極價值觀的培養。拋棄市場競爭原則，建立在壟斷條件下的公共事業民營化，還有將我們引向‘官僚壟斷資本市場經濟的危險””一。

中國的公共事業民營化改革還處于探索和學習階段，對于民營化的利弊我們要認真分析，冷靜思考，只有這樣才能找到適合我國國情的公共事業改革之路。

1加強理論研究：吸收而不單是引進

應該承認，我國的經濟管理理論特別是民營化理論研究還遠遠落后于西方國家。落后必須學習，這是真理。但我國的理論研究卻存在一種普遍現象：盲目跟風，只重引進，不重吸收，于是便導致了我國許多理論工作者把民營化這一命題當作中國公共事業改革的結論，再由結論去逆向推導命題，為民營化尋求理論支持，這顯然是不可取的。當代中國的改革理論研究，特別是民營化理論研究亟待加強，但需要的不是加溫而是降火：冷思考。

2中樞指揮系統的建立：集權而不是越權

在英美的公共事業改革中，撒切爾政府建立了雷納績效評估委員會，美國則有“格魯斯”委員會，并由其負責把私營部門的成功經驗引入公共事業部門，以提高公共服務的質量。在這一過程中，這些部門被賦予相當大的權力。但在改革成功之后，除了監督機構之外，這些部門的所有機構都被撤銷，這既防止了部門機構膨脹，又保證了改革的順利進行。中國公共事業民營化改革也需要建立一個中央決策指揮機構，以統一行動，權衡利弊。它既要保證能消除地方阻力，又盡量不干預地方正常的行政活動，要劃清集權與越權的界限。

3注重社會公正：公平不是效率的吞噬者

薩瓦斯認為，民營化政策必須兼顧公平與效率，“一個決定性的挑戰是對引進私營部門的過程進行管理，在保證公眾利益的前提下，允許私營部門在這些領域的投資有一個合理的回報”。民營化運動發展至今，它追求的一直是經濟、效率和效能即“3E”(Economy，Efficiency and Effectiveness)的統一。在私營營利性企業中，追求利潤最大化是其根本目標；但是，對公共事業來說，它們只能在保障社會利益(即公共利益)最優化的前提下，追求經濟利益的較大化。換句話說，利潤最大化不是公共事業的優先戰略，而只是它們的次要目標。我們認為，公共事業必須始終圍繞著“公平”等“4E”(Equality，Economy，Efficiency and Effectiveness)價值的實現這個主題，且公平的價值始終優先于效率的價值，這是公平與效率在公共事業民營化的實踐中實現兼容的根本性前提。

在公共事業民營化的改革中，公平與效率既互為矛盾，又互為前提。公平的增進和效率的提高統一于公共事業的發展過程中，以效率促公平，以公平帶效率，是達成政府善治的出發點和落腳點。正如羅爾斯所說：“如果整體的公平能夠得到良好而持久的保障，那么，公共事業的效率將受益于秩序良好的社會”。

4機制的健全：有效而不是替代

公共事業民營化改革需要有一個健全完善的政府監督機制。在民營化的過程中，政府監督的缺失，會使公共利益被經濟利潤所取代；相反，如果是政府包辦一切，又不利于市場機制的成長。所以政府在民營化過程中要做到“有所為，有所不為”，做一個有效而“有限”的政府。

當前我國的改革，包括公共事業民營化的發展，都存在這樣一個問題：法制的缺失和落后。由于我國沒有專門的民營化法典，“法無禁止即許可”，這便成為我國公共事業改革的天然漏洞。但法制并不專指無所不包的“限制性法規”，過猶不及，限制過多同樣會阻礙我國公共事業民營化改革的步伐。

5市場化經營：競爭而不是壟斷

競爭有利于資源配置效率的提高，但也存在這樣的市場法則：不加干預的競爭必然導致壟斷。在民營化過程中，一些大型的“公共企業”可憑借自己的先天優勢，擠壓其他競爭對手的生存空間，實現實質意義上的壟斷。所以公共事業民營化改革開始之后，政府的主要任務之一便是：確立以市場競爭為核心的公共事業運作機制，培育合理有序的競爭性市場，防止競爭走向壟斷。

注釋：

①見諾斯1995年3月9日在北京的演講，載《經濟學消息報》，1995年4月8日。

②見萊斯特·M·薩拉蒙著、賈西津等譯《全球公民社會——非營利部門視界》，社會科學出版社2002年出版。

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