淺析農(nóng)村土地流轉存在的問題與對策

唐佳榮　況衛(wèi)華

摘要:當前,我國農(nóng)村問題的核心仍然是土地問題。而土地問題的核心則是農(nóng)村土地如何有序、規(guī)范地進行流轉。改革開放之后,我國農(nóng)村土地經(jīng)過八十年代初的土地下戶并實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營,后又經(jīng)過1998年第二輪土地承包的完善,農(nóng)村土地實行承包經(jīng)營這一制度已經(jīng)形成。盡管政府力圖穩(wěn)定土地承包關系,但問題的核心是農(nóng)村土地卻處在不變與經(jīng)常變動之中。不變:即是從土地下戶以來國家對農(nóng)戶承包經(jīng)營的政策沒有變。經(jīng)常變動:是指農(nóng)戶所承包的土地,不論是耕地、林地、水面或其他土地,由于企業(yè)占地、農(nóng)村村社道路建設、水利設施建設、農(nóng)房改擴建占地等原因引發(fā)土地面積減少和權屬變化,再加上農(nóng)戶之間無序的、不規(guī)范的流轉,造成了農(nóng)村土地處于經(jīng)常性變動之中。因此,作者試圖通過揭露問題,找出原因所在,提出解決問題的對策。

關鍵詞:健全機構;完善機制

為了真實反映農(nóng)村土地流轉工作中的情況,本文擬涪陵區(qū)清溪鎮(zhèn)的具體情況為例,其他地區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能因地理位置、土地面積的多少、基礎設施等建設速度的快慢不同而出現(xiàn)的矛盾也不一樣,政策上的理解希望能與讀者商榷。

1 問題及原因

1.1 農(nóng)村土地實際面積與統(tǒng)計數(shù)據(jù)不符。農(nóng)村土地泛指常用耕地、林地、園地、水面、草地和其他土地。行政區(qū)劃調(diào)整后的清溪鎮(zhèn)幅員面積80平方公里(12萬畝),剔除所轄長江中心線以內(nèi)水面和各項建設占地面積,可利用土地面積應為6萬畝(經(jīng)對農(nóng)業(yè)綜合統(tǒng)計年報土地面積的科學分析、相關部門的評估結論)。而2007年統(tǒng)計上來的土地面積為5.5萬畝,與實際面積相差0.5萬畝。

例如我鎮(zhèn)雙龍村10社1998年二輪土地承包面積160畝,從1998年到現(xiàn)在,集鎮(zhèn)建設占用地120畝、移民淹沒占地90畝,從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看應早已無地,而該社實際還有20畝土地,由此推算出該社1998年上報的土地面積與實際面積相差了70畝。出現(xiàn)這一問題的原因主要是歷史原因所致。農(nóng)村土地下戶以后,農(nóng)民所承擔的公糧、農(nóng)稅、提留統(tǒng)籌等款項都以土地為主要核算對象,農(nóng)戶開荒新增加的土地、下戶時保留的自留地沒有統(tǒng)計上報。

1.2 農(nóng)村土地流轉無序、不規(guī)范。無序:自由性大。特別表現(xiàn)在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間。農(nóng)民外出務工使一部分勞動力欠缺的農(nóng)戶或舉家外出的農(nóng)戶自由地將承包地贈予或轉讓他人,避開了原發(fā)包單位(農(nóng)業(yè)社)。自由轉讓出去的這部分土地中,有的是在農(nóng)業(yè)社內(nèi)部,有的是流轉給了發(fā)包單位以外的農(nóng)戶,造成原土地發(fā)包單位不能真實掌握土地流轉情況。不規(guī)范:在農(nóng)業(yè)社內(nèi)部,一部分農(nóng)戶的土地流轉雖然經(jīng)過了原發(fā)包單位,但極不規(guī)范,多數(shù)是口頭協(xié)議。據(jù)統(tǒng)計,清溪鎮(zhèn)在2002年-2006年的退耕還林高峰期間,全鎮(zhèn)有320戶流轉土地面積1200畝,其中只有口頭協(xié)議的130戶,面積450畝。有的雖然簽訂了書面協(xié)議,但合同不規(guī)范,合同中的主要條款如流轉用途、計價辦法、雙方的權利和義務不清楚。

農(nóng)村土地無序、不規(guī)范的流轉引發(fā)了農(nóng)業(yè)社內(nèi)部和成員之間新的矛盾。即無地耕種或試圖擴大種植規(guī)模的農(nóng)戶不能實現(xiàn)其愿望,挫傷了這部分農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性;由于土地不規(guī)范的流轉,合同內(nèi)容不清楚,引發(fā)了轉讓雙方在國家對其土地補貼(如糧食直補、退耕還林補貼等)、土地征占用等方面的矛盾糾紛。

1.3 農(nóng)村土地流轉信息不暢。從現(xiàn)實情況看,流轉土地的需求雙方還不能直接從有專業(yè)的土地流轉組織那里獲得可靠的信息資源。土地需求量小的是通過熟人或親朋好友獲得需求信息。需求量大的、有較大項目支撐的則是通過自身對較大范圍內(nèi)地理環(huán)境的了解,以自己選中的地域、地塊,尋求當?shù)卣⒋迕裎瘑T會做協(xié)調(diào)工作而取得。這種靠政府出面做工作的辦法對相當一部分土地轉讓者來說是不情愿的,它有失公平、公開。

1.4 農(nóng)村土地流轉缺乏監(jiān)督評估機制。九十年代中期,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了農(nóng)業(yè)承包合同管理委員會,在管理農(nóng)村土地的發(fā)包與承包、指導農(nóng)村各項農(nóng)業(yè)承包合同的簽訂,解決農(nóng)業(yè)承包合同糾紛等方面發(fā)揮了積極的作用。但隨著多次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革和行政區(qū)劃的調(diào)整,原鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農(nóng)業(yè)承包合同管理機構已不復存在。2008年,按照涪陵區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門的要求,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地流轉服務機構,從理論上講,這樣的機構在農(nóng)村土地流轉工作中是可以起到監(jiān)督和管理作用的,從現(xiàn)實情況看,大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村土地流轉服務機構多內(nèi)設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展辦公室或農(nóng)業(yè)服務中心,既沒有形成專業(yè),更無人專職,缺乏有效的監(jiān)督管理機制。

隨著重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設的開展,城鄉(xiāng)一體化建設步伐加快,解決農(nóng)民問題的核心是要解決農(nóng)民的土地問題。農(nóng)村土地流轉給解決農(nóng)民土地問題提供了契機。但現(xiàn)實的問題是:農(nóng)村土地在流轉過程中各種類型的土地如何計價、誰來給他們計價、依據(jù)什么辦法和原則來計價的問題,農(nóng)村土地流轉評估機制尚待建立。

2 對策及建議

要實現(xiàn)農(nóng)村土地有序、規(guī)范地流轉,關鍵是要建立起一套適應農(nóng)村土地流轉的工作機制。搞好農(nóng)村土地流轉工作,可以引導農(nóng)民逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營,逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的組織化、合作化。要達到這樣的目的,必須建立和完善以下三項工作機制:

2.1 建立健全完整的機構工作機制

建立健全組織機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)級農(nóng)業(yè)主管部門應積極協(xié)調(diào)組織人事部門解決在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地流轉專門工作機構和人員編制問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員數(shù)量一般可設3-5人。單位性質(zhì)可以是行政單位也可以是事業(yè)單位。人員來源從鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門中抽調(diào)熟悉農(nóng)村政策、熟悉農(nóng)村經(jīng)營管理的人員充實。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉工作機構的主要職能:宣傳貫徹農(nóng)村土地流轉政策;具體指導農(nóng)村土地流轉工作;建立和完善農(nóng)村土地流轉臺帳;定期發(fā)布農(nóng)村土地流轉信息;調(diào)處農(nóng)村土地流轉過程中的矛盾糾紛。

落實領導責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)機構建立后,要落實分管農(nóng)業(yè)或熟悉農(nóng)業(yè)的領導加強對農(nóng)村土地流轉工作的領導,真正形成有領導管、有專業(yè)人員具體抓的工作機制。

建立或委托農(nóng)村土地流轉評估機構。農(nóng)村土地流轉中,土地所處的地理位置、土壤質(zhì)地、土地類別等方面的不同,其流轉價格也有差異,流轉價格要本著雙方協(xié)商一致原則,涉及到要進行土地價格評估的則需要專業(yè)部門派人參與評估,以確保農(nóng)民在土地流轉中不受損失。

堅持多渠道多形式土地流轉原則。土地流轉要堅持“依法、自愿、有償”和“不改變土地性質(zhì)、不改變土地用途”原則,引導農(nóng)戶以轉包、轉讓、出租、互換、股份合作、代耕等形式流轉出讓農(nóng)村土地經(jīng)營權。要引導農(nóng)民向專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、城鎮(zhèn)業(yè)主等主體流轉,實現(xiàn)土地流轉的規(guī)模經(jīng)營。

2.2 建立和發(fā)布土地流轉信息機制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉機構要及時搜集供需雙方土地流轉信息,詳細記錄供需臺帳。它主要包括土地類型(如耕地、林地、園地、水面、草地、荒地等)、數(shù)量(面積)、地理位置、價款、用途、使用年限等方面。在集鎮(zhèn)人流集中的地方形成固定的土地流轉信息幕墻,堅持每月發(fā)布一次土地流轉信息。根據(jù)供需雙方需求情況定期舉辦土地流轉現(xiàn)場會,保證土地流轉公平、公開。

2.3 建立和完善土地流轉監(jiān)督管理機制

土地流轉服務機構應對以前流轉的土地,合同完善的應搜集歸檔,合同不完善的應逐步完善流轉手續(xù),屬于口頭協(xié)議的應重新簽訂流轉合同。

嚴格按照《中華人民共和國農(nóng)村土地法》和農(nóng)業(yè)承包合同管理的有關規(guī)定,加強土地流轉合同的規(guī)范化指導,及時調(diào)解和查處土地流轉中和流轉后出現(xiàn)的矛盾糾紛,保證土地流轉雙方的權益。

區(qū)級農(nóng)業(yè)主管部門應加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責土地流轉人員的業(yè)務培訓,重點是涉及農(nóng)村土地流轉政策法規(guī)、操作技能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應對村、社干部進行土地流轉的基本教育,逐步規(guī)范土地流轉市場。