走出二元結構，開創中國特色農業現代化的道路

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編者按:黨的十七屆三中全會特別指出:城鄉居民收入差距仍在擴大,城鄉二元結構沒有得到根本改變。強調必須統籌城鄉經濟社會發展,始終把著力構建新型工農、城鄉關系作為加快推進現代化的重大戰略。在近期由中國管理科學研究院召開的中國管理科學大會上,中國農業大學、中國農業科學院、西北農林科技大學博士生導師路明研究員就破解城鄉二元結構,提高農民收入,縮小城鄉差距等問題做了發言。本刊記者將他的發言以訪談形式刊發,以饗讀者。

記者:當代我國經濟最大頑癥,就是城鄉“二元結構”。既有中國特色,以城鄉分割的戶籍制度為基礎,加上附著在戶籍制度上的各種不公平待遇,使得城鄉差距不斷擴大;又有在市場經濟條件下,市場配置資源的城市偏好,通過無形或有形的手將農村生產要素抽取到城市,支持我國的工業化、城市化建設。由于這種城鄉“二元結構”,因此出現了城鄉對比鮮明的特殊現象。您認為今后我國農村改革開放的突破口在哪里?

路明:今后我國農村改革的突破口就是破解城鄉二元結構。以2005年取消農業稅為標志,我國社會的運轉已經主要依靠二、三產業的收益來維系,我國已經進入了工業化國家的行列。從經濟實力與經濟結構上講,我國已經有條件解決“二元結構”問題。國家已經具備了基本的經濟實力,可以對農業和農村進行反哺。農村的發展將創造一個更大、更穩定、更有消費能力的市場,為擴大內需開辟廣闊的空間。近年來推行的工業反哺農業,城市支持鄉村,改善公共服務,強化城鄉居民的社會保障等措施,對我國社會的未來發展有深遠意義。一些地區開始探索的城鄉一體化綜合配套改革,這種改革將由點到面逐步推開。破解中國經濟“二元結構”的改革序幕已經拉開。

記者:請您談談我國城鄉收入差距的基本情況。

路明:目前,城鄉收入差距在持續拉大。城鄉居民收入比從1978年的2.5∶1,到2007年達到3.3∶1。農民收入水平低,是因為農業勞動生產率低,第一產業勞均增加值低于二、三產業的勞均增加值。2006年我國第一產業增加值占總GDP11.3%,從業人員占總勞動力49.9%,勞均GDP增加值7597元;第二產業增加值占總GDP 48.9%,從業人員占總勞動力23.7%,勞均增加值5.366萬元,是第一產業的7.06倍;第三產業增加值占總GDP39.4%,從業人員占總從業人員26.4%,勞均增加值2.2753萬元,是第一產業的3倍。

記者:城鄉收入差距擴大的原因是什么呢?

路明:城鄉收入差距擴大的原因概括來講是由于生產要素在市場機制下,在城鄉兩個市場之間流動。由于利益和政策的城市偏向,生產要素源源不斷地凈流出農業,使農業生產要素日益萎縮。具體表現為,第一,土地數量減少,質量下降。自改革開放以來,全國土地,主要是耕地,數量呈現不斷下降的趨勢。全國耕地面積已經從1996年的19.5億畝,下降到2007年的18.3億畝,減少了1.2億畝,現在全國人均只有1.4畝。出現了三無(無地、無就業、無社會保障)農民。近年來,由于國家采取了比較嚴厲的耕地保護政策,全國耕地面積不斷下降的趨勢才得以遏制,并開始慢慢增加。每年新增耕地中,土地肥力不足,地勢不佳,難以管理;不能成片,難以機械化耕作;灌溉條件差,抗災能力弱。在土地面積不斷減少的同時,土地質量,尤其是耕地質量也在逐年下降。

更令人震驚的是,在農村土地大量減少的同時,地方政府獲得巨大收益。2004年6月的十屆全國人大常委會第十次會議公布了一份土地管理法檢查情況報告,其中有一組數據:1992年至2003年,全國土地出讓金收入累計達1萬多億元,其中近3年累計達9100多億元,扣除成本后的純收入約有1/4。有的省、市土地出讓金收入超過了同級同期的財政收入,而對這部分資金使用又缺乏嚴格的監督管理。土地出讓金的純收入,過去主要用于城市建設,對改善城市環境、加快城市基礎設施建設起了積極作用;但隨著經濟的發展,一些地方出讓土地獲得的收益越來越大,這些收入并未納入本級財政預算,成為一些地方盲目擴大城市建設規模和搞政績工程、形象工程的主要資金來源。

第二,農業實際從業人員年齡老齡化。隨著經濟的發展,勞動力將由第一次產業向第二、三次產業移動。農民通過就地鄉鎮企業轉移和進城務工轉移兩種途徑,每年約轉移2.26億勞動力。轉移出去的是大量青壯年勞動力,留在農村的是年齡在55歲以上的老齡農民。當農忙時,60歲以上的老人和少年兒童便成為補充,這兩類人均不是法律意義上的勞動力。河南省15個村的勞動力情況抽樣調查,得到勞動力樣本數14726人,占31.4%;25～55歲的1613人,僅占17.8%;55歲以上的4604人,占50.8%,“啞鈴”狀特征十分明顯。

從農村勞動力的文化程度來看,常年實際從事農業生產的勞動力絕大多數文化程度都在小學及以下(文盲及半文盲),有高中及以上學歷者寥寥無幾。而從農業產業流出的勞動力則以初中文化程度為主,占到農村勞動力流出總量的60%以上;其次是高中和中專文化程度,二者合計達到34%。

第三,資金不斷從農業凈流出。2005—2007年,中央財政對“三農”的投入由2975億元增加到3817億元,增幅在13.3%~15.4%之間,低于財政收入增幅21%比例,“三農”的投入量占財政總支出的比例只有8.8%~8.4%。農村金融機構以準備金、轉存款等形式,通過郵政儲蓄、銀行儲蓄和信用社儲蓄抽走農村資金。2006年利用農村資金“存貸差”從農村抽走1.26萬億元,民間資金則通過農民進城購房置業,子女進城上學等形式由農村轉移到城市。

記者:農業生產要素的萎縮,對農村和農業經濟發展、農民增收帶來那些不利的影響呢?

路明:農業生產要素的萎縮,對農村和農民帶來的不利影響主要是:第一,動搖農業的基礎性地位。主要農業生產要素的萎縮,大量素質較高的農村勞動力從農業中流失,造成了農業耕作粗放化,不少地方農民種田就是“一把火,一把種子、一把化肥”,這直接威脅到農業的基礎性地位。第二,影響了農村市場經濟的發展。大量資金向城鎮轉移,使得農村居民購買力下降,影響了農村消費市場的繁榮,大量假冒售偽劣商品充斥農村市場,給農業生產和農民生活帶來巨大損失。第三,制約了社會主義新農村的建設。沒有充足的資金投入,新的產業難以發展,生活環境難以改善,新農村建設將會舉步維艱。第四,農業生產要素縮使用得農業科技培訓和科技推廣失去了資金支持和智力支持,農業科技推廣困難重重,效率低下。

記者:我國農村人口多,人均耕地少是第一產業人均增加值過低的主要原因嗎?

路明:是的。我國是農業大國,我國的總耕地面積只占世界耕地面積的9.5%,在世界上排第四,僅次于美國、俄羅斯和印度。人均耕地面積為1.4畝,僅占世界人均耕地的45%。人均耕地面積排在126位以后。人均草地面積排在76位以后,人均森林面積排在107位以后。目前我國已經有664個市縣的人均耕地在聯合國確定的人均耕地0.8畝的警戒線以下。全國的耕地面積已經下降到18億畝。

實現農業現代化,必須實行規模化、集約化經營。使農民規模經營收入超過社會平均水平,略高于城市收入。2004年,我和農業部經管司做過測算,達到同期城市居民收入水平,每個農業勞動力要素需要的土地數量,大體在一公頃左右,北方要多一些,南方可少一些。要達到這個目標,必須把85%以上的勞動力轉移到二、三產業上去。由于轉移的數量十分巨大,由此,我們得出結論中國的農業現代化任務十分艱巨,道路相當漫長。

記者:您是研究“三農”問題的專家,您對發展農業經濟,提高農民收入,縮小城鄉差距,有些什么對策和建議呢?

路明:我的對策建議主要有7點:

第一,健全嚴格規范的土地保護制度,突出對耕地的特殊保護。堅持最嚴格的耕地保護制度,層層落實責任,堅決守住18億畝耕地紅線。劃定永久基本農田,建立保護補償機制,確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高。新增建設占用耕地規模要控制在指標確定的規模以內,不得突破,各項建設應盡量減少對耕地的占用。

第二,改革戶籍制度,解決進城務工人員離土又離鄉的問題。2007年我國農村外出就業勞動力達1.26億人,鄉鎮企業從業人員為1.5億人,扣除重復計算部分,2007年農民工達到2.26億人。農民工的戶籍仍在農村,主要從事非農產業,有的在農閑季節外出務工、亦工亦農,有的長期在城市就業,已成為產業工人的重要組成部分。他們在城市沒有固定居所,只是在城鄉之間進行鐘擺式的候鳥流動。這些農民工并未因土地的流轉而真正流轉起來,他們的“非市民化”成了土地流轉的最大制約因素。只有讓留下來的農民專心當好農民,讓轉移出去的農民安心當好非農民,使土地流轉“活”起來,才能實現農民利益最大化。初步建立城鄉一體的公共服務和社會保障體系。探索在全國范圍內實行社會保險關系跨地區轉移;立足把農民市民化,建立符合農民工特點的養老、大病醫療和工傷保險制度,逐步解決農民工家屬進城后的醫療問題和子女上學問題;各級財政加大財政投入,妥善解決被征地農轉非人員基本養老保險遺留問題。

解決農民工“市民化”有三個途徑:一是繼續引導農民外出務工就業;二是鼓勵農民就近轉移就業;三是扶持農民工回鄉創業。進城務工的農民應該在醫療教育、公共衛生、住房租購、勞動就業等方面享有與城市居民同等權利,尤其是對于在城市穩定居住和就業的農民工,中小城市應放寬其落戶的條件,使之真正變為市民。加強農民工權益保護,逐步實現農民工勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購等與城鎮居民享有同等待遇,改善農民工勞動條件,保障生產安全,擴大農民工工傷、醫療養老保險覆蓋面,盡快制定和實施農民工養老保險關系轉移接續辦法。

第三,健全社會保障制度,建立農民退休養老制度,解決老年農民離土不離鄉的問題。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求,建立新型農村社會養老保險制度。創造條件探索城鄉養老保險制度有效銜接辦法。做好被征地農民社會保障,做到先保后征,使被征地農民基本生活長期有保障。全面落實農村五保供養政策。加快農村飲水安全工程建設,五年內解決農村飲水安全問題。加強農村公路建設,確保“十一五”期末基本實現鄉鎮通油(水泥)路,進而普遍實現行政村通油(水泥)路,逐步形成城鄉公交資源相互銜接、方便快捷的客運網絡。推進農村能源建設,擴大電網供電人口覆蓋率,推廣沼氣、秸稈利用、小水電、風能、太陽能等可再生能源技術,形成清潔、經濟的農村能源體系。實施農村清潔工程,加快改水、改廚、改廁、改圈,開展垃圾集中處理,不斷改善農村衛生條件和人居環境。把農村建設成為農民宜居的美好家園。

第四,推進規模經營,走中國特色農業現代化道路。加強土地承包經營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經營權流轉市場,按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營。土地承包經營權流轉,不得改變土地集體所有性質,不得改變土地用途,不得損害農民土地承包權益。允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。只要有利于農村土地流轉,有利于現代農業發展和新農村建設的做法,都應給予肯定和推廣。要解放思想,隨著生產力的發展進行相應的制度創新,目前主要在于土地流轉制度的創新。政府在進一步強化農民土地承包經營權,鼓勵進行多種流轉形式探索的同時,還應做好流轉中的服務、管理和支持工作。比如,建立服務機構,提供相關的土地信息和規范的流轉合同文本,積極培育和支持社會中介組織參與農村土地流轉服務,幫助農民聯系流轉對象,協調流轉價格,協助辦理土地流轉手續,提高土地流轉交易的成功率等等。在這些過程中,政府應平衡好各方利益關系,確保農村土地流轉工作在“穩、嚴、活”中有序推進。

第五,培養職業農場主和職業農民,完善社會化服務體系。建議各地農業院校開設專門針對職業農場主和職業農民培訓的農業職業教育學校,為我國農業規模經營培養一大批懂管理、會經營的農場主;培養更多的懂技術、會實際操作的職業農民。與規模化經營相適應,建立新型農業社會化服務體系。加快構建以公共服務機構為依托,合作經濟組織為基礎,龍頭企業為骨干,其他社會力量為補充,公益性服務和經營性服務相結合,專項服務和綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。農機跨區作業,將大農機與小農戶嫁接起來,是中國特色農業現代化道路,應繼續加強引導和發展。

第六,完善農業支持保護制度,保證各級財政對農業投入增長幅度高于經常性收入增長幅度,大幅度增加國家對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入,大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農業的比例。拓寬農業投入來源渠道,整合投資項目,加強投資監管,提高資金使用效益。健全農業補貼制度,擴大范圍,提高標準,完善辦法,特別要支持增糧增收,逐年較大幅度增加農民種糧補貼。完善與農業生產資料價格上漲掛鉤的農資綜合補貼動態調整機制。健全農產品價格保護制度,完善農產品市場調控體系,穩步提高糧食最低收購價,改善其他主要農產品價格保護辦法,充實主要農產品儲備,優化農產品進出口和吞吐調節機制,保持農產品價格合理水平。完善糧食等主要農產品價格形成機制,理順比價關系,充分發揮市場價格對增產增收的促進作用。健全農業生態環境補償制度,形成有利于保護耕地、水域、森林、草原、濕地等自然資源和農業物種資源的激勵機制。

第七,深化農村金融改革。首先,加快推進正規金融機構改革。農行要充分發揮貼近農村的傳統優勢,著力提高為農業產業化龍頭企業、農村中小企業、農戶等提供金融服務的能力。強化中國農業發展銀行的政策性功能,除繼續履行糧棉油收購資金供應和管理職能、代理財政性支農資金的撥付外,要在農業綜合開發、農村基本建設和技術改造等方面發揮支持作用。深化信用社改革,完善內部治理結構、轉換經營機制,鼓勵信用社之間的競爭與合作。

其次,積極培育民間的信貸組織。鼓勵在縣域內設立多種所有制金融機構。對“只貸不存”的小額信貸組織,進一步放開市場準入管制;對已經進入市場的小額信貸組織,幫助督促其建立可持續的資金補充機制。允許和引導農民發展資金互助組織。

再次,創新農村信貸擔保抵押方式。在繼續鼓勵農戶資源互助擔保的同時,建立專門的擔保基金,催生一批專業性的農村信用擔保機構,從事農業擔保服務;鼓勵引導商業擔保機構開展農村擔保業務,探索實行動產抵押、倉單質押、權益質押等擔保形式;完善信用評級制度,建立農戶信用記錄;發展農戶聯戶擔保,降低信用風險。

同時,要積極發展政策性農業保險。加大國家對農業保險的支持力度,通過保費補貼等手段,擴大投保范圍。通過稅費減免、財政補貼等政策手段,鼓勵商業性保險機構進入農村保險市場,發展多種形式的商業保險。通過多種渠道籌集資金,建立農業巨災風險基金。積極發展農業再保險,通過財政補貼和委托代理方式,鼓勵商業性保險公司為農業原保險提供再保險支持。

記者:通過您多年的研究,請您為我們展望一下我國農業現代化的遠景。

路明:我國農業現代化的遠景可以用農業現代化的人口模型來描繪。農業人口人均一公頃土地。農民通過自身的節本增效,加上國家補助收入,人均純收入1.5萬元。全國1.2億公頃。可供1.2億農業人口耕種;畜牧業容納6000萬人;水產業容納6000萬人;林果業容納6000萬人。合計農業人口3億人。通過3億農民生產出足夠全國人食用的食物,同時,使我國農民達到城鄉均等收入。當我國農民收入達到城市居民平均收入的時候,我國的農業現代化就能得以實現。

記者:有黨中央對“三農”問題的高度關注和正確的方針政策,有社會各界對農業發展的大力支持,有廣大農民的辛勤努力,我國的農業現代化一定會早日實現。謝謝您接受我們的采訪。(責編:鄭釗)