“省管縣”在全國推行的不成熟性分析

陳　翻

摘 要:通過闡述“省管縣”在理論上的優點和弊端,在實踐探索中取得的成果和面臨的困境,指出無論是從理論上還是從實踐上,我們都沒有做好在全國推行“省管縣”的準備,提出了目前在中國這樣一個地區經濟社會發展水平千差萬別的大國,全面推行“省管縣”的時機尚未成熟的觀點;主張在行政改革和財政改革上不同的地區,應根據自身的具體情況決定是否和何時實行“省管縣”,并可以根據地區情況探索適合自己的行政改革和財政改革措施。

關鍵詞:省管縣 浙江模式 海南模式

中圖分類號:C933.1 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)07-048-02

作為國民經濟和社會發展的藍圖,我國第十一個五年規劃綱要中明確提出,要“理順省級以下財政管理體制,有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。而此前國務院在關于推進社會主義新農村建設的若干意見中提出,“有條件的地方可加快推進‘省直管縣財政管理體制”。對此,宮桂芝、孫學玉等學者從當前“市管縣”體制的不足著眼,論述了“省管縣”實施的可行性;而更多的學者則從浙江省“省管縣”的成功出發,主張在我國其他省份也應實行“省管縣”行政變革,各省的主政者也紛紛邁出了實踐步伐。但“省管縣”在全國推行的時機真的成熟了嗎?筆者以為,我們只有全面、客觀地了解“省管縣”在理論上的可行性及“省管縣”試點情況,才能真正明辨“省管縣”對我國行政體制改革的適用性問題。

一、“省管縣”在理論上的不成熟性

(一)理論上“省管縣”體制的優勢

1.“省管縣”能夠提高行政效率,減少政策執行的“漏斗效應”。我國有五個政府層級,每級政府都有一定的“自主權”,但這種“自主權”在保證地方靈活性的同時,降低了行政效率,增加了行政成本,一定程度上削弱了中央政策的統一性,往往致使政策到達基層時嚴重走樣。實行“省管縣”后,我國政府層次由五級減為四級,而且由省直管縣,這樣就能夠提高行政效率,保證中央政策的統一性。

2.“省管縣”能夠更好地消除“權力截留”的情況。在市場經濟發展的今天,很多地區內部競爭多于合作,特別是市所在的地域“截留”了大量的應該分配給縣區的資源。當初“市帶縣”的初衷不但沒有實現,“市刮縣”的情況反而愈演愈烈,而省直管縣能夠有效地改善這種情況。

3.“省管縣”有助于促進農村經濟的發展。市域經濟離農村較遠,不能很好地發揮帶動農村經濟的作用,而縣城與農村的聯系最為緊密,賦予縣域經濟更大的自主權能夠更好地帶動農村經濟的發展,加快實現“城鄉合治”的步伐,改變城鄉“二元”格局。

(二)理論上“省管縣”體制的弊端

1.“省管縣”會減弱當地政府發展當地經濟的動力。實行“省管縣”后,政府級次必然會減少,鄉(鎮)—縣(市)—地級市—省四級地方政府的晉升激勵機制就會被打破。這種固有機制被打破后使得鄉(鎮)、縣級行政人員向上晉升更加困難,無法激發他們發展當地經濟的動力。

2.管理幅度過大會降低行政效率。目前我國省一級行政區劃過大,除香港和澳門特區外的32個省級行政區中有16個下轄100個以上的縣級行政單位,平均下轄89個縣級行政單位,省直管縣后會造成省一級政府的管理幅度過大,反而會降低行政效率,加大省級政府配置省內公共產品的負擔。

3.“省管縣”后,政府對社會規制效率會下降。不同于經濟規制,政府實施社會規制所面臨的規制對象不是局部市場的某些個體,而往往是由轄區內大量分散的個體組成的群體,因此社會規制的實施客觀上要求政府具有足夠的行政執行力,以保證在信息不對稱的情況下對分散個體進行監督和強制的有效性。顯然,五級政府能夠保證政府的社會動員效率和X-效率,①進而也使政府能夠借助強大的行政執行力去順利實現各種社會規制目標和成功應對復雜的突發事件。而如果將政府級次改設為三個級次,政府縱向密度將下降,極可能造成政府對社會規制的失效,進而會嚴重威脅中國社會持續穩定的發展。

4.縣域經濟未必能帶動鄉村經濟的發展。縣域經濟與農村經濟關系緊密,但是縣城的經濟輻射力能否帶動周圍農村經濟的發展是不確定的,如果縣城的經濟發展能力不足依然會出現“小馬拉大車”的情況,誰又能保證杜絕了“市刮縣”、“市壓縣”的情況之后,又不會出現“縣刮鎮”、“縣壓鎮”的情況呢?{2}到那時我們是否還要“省直管鎮”呢?

(三)“省管縣”在理論上的探索并不成熟

對比“省管縣”體制的優點和弊端,我們無法判斷“省管縣”體制是利大于弊還是弊大于利,而且除了“省管縣”體制本身的弊端外,我們還必須面對這樣一個問題,對于中國這樣一個地區經濟社會發展水平千差萬別的大國而言,在推動行政和財政體制改革上,東、中、西部地區能夠適用相同的的改革模式嗎?{3}東部發達地區有足夠的財力來承擔改革的成本,有國內最好的市場體系來支撐改革,有各類精英匯聚所形成的開闊視野和開化思想來引導改革,中、西部地區有這樣得天獨厚的條件嗎?

二、“省管縣”在實踐探索中的不成熟性

(一)浙江模式的困境

1.浙江試點:行政“市管縣”,財政“省管縣”。1982年,為更好地集中市場要素建設中心城市,以農促工,中央決定全面推行“市領導縣”的行政管理體制。大多數省開始實行“市管縣”體制,浙江也開始“撤地建市”。但與其他省不同的是,浙江一直保留著原有“省管縣”的財政體制。1992年、1997年、2002年和2006年浙江省先后四次“強縣擴權”,主要做法是“行政‘市管縣,財政‘省管縣”。

浙江“省管縣”體制的一個顯著特點,是把縣級財政與市級財政擺到平等地位,除預算和各種行政規費外,財政結算、各專項資金的分配(含與部門聯合分配的資金)、資金的調度等都是由省直接到縣(市),無需經過市級財政。在這種體制框架之下浙江省還采取了合理劃分收支、合理劃分增量分成、“抓兩頭、帶中間、分類指導”的管理措施、建立科學規范的轉移支付制度和轉移支付補助制度等一系列的配套措施,另外,值得一提的是浙江省一直實行的是縣及縣級市黨政正職,即縣(市)委書記、縣(市)長由省里直接管轄的干部管理制度。{4}

2006年,浙江省開始了第四輪強縣擴權改革試驗,義烏市成為了唯一的試點。改革后原先屬于金華市的131項管理權限、472項省級部門的經濟社會管理權限以不同形式下放到義烏市。至2007年底,義烏的這603項擴權事項已全部完成權限移交,其中有572項事項和權限已得到落實。

2.浙江模式雖基本上取得了成功,但不具有可推廣性。2004年,全國財政科研系統“完善省以下財政體制改革研討會”上,浙江代表在介紹改革經驗時指出:浙江的成功,與其特殊的地理環境有關。浙江省從省會杭州到各市、各縣(市)的距離較其他省、自治區較近,省級政府的行政權力作用范圍相對較大。

而且浙江省在實行縣財省管時選取的都是經濟比較強的縣(市),即“強縣擴權”,這些強縣擴權前基本上不存在財政問題,其擴權后經濟發展更加快速穩定與其擴權前的良好經濟態勢有很大關系。而中國的其他省份少有浙江這樣的強縣,在效仿浙江模式的基礎條件上就會有所欠缺。

另外,浙江省雖然在財政上“省管縣”,但在行政體制上,依然是“市管縣”,這就極大地束縛了縣級政府自主權,也使“縣財省管”打了折扣,為了擴大省直管的范圍,浙江雖然選取了義烏市作為試點,但也仍處于試點階段,能否成功尚不得而知。

(二)海南模式的困境

1.海南試點:完整的“省管縣”。海南省建省于1988年,省域面積在全國34個省級行政區域中排行第29位,下轄2個地級市、6個縣級市、4個縣和6個民族自治縣。海南省在建省之初便實行了市、縣平級的管理體制,率先進行“小政府,大社會”的改革試驗,市和縣之間沒有從屬關系,這不僅實現了財政層面上的“省管縣”,更是實現了行政層面上的“省管縣”。

2008年7月8日海南省委五屆三次全體(擴大)會議通過《中共海南省委關于進一步完善省直管市縣管理體制的意見》(以下簡稱《意見》),決定第一批向市縣下放權力177項,還有20項待省人大常委會修改相關法規后再下放。《意見》就完善海南省直管市縣管理體制提出了如下意見:一是科學劃分省與市縣兩級政府的職責;二是進一步理順省與市縣兩級行政事權關系,最大限度地向市縣下放管理權限;三是進一步理順省與市縣兩級財政分配關系,完善轉移支付辦法,建立健全激勵性財政轉移支付機制;四是進一步理順條塊管理關系,調整部門垂直管理體制,增強市縣選人用人自主權;五是積極推進其他配套改革,如機構改革、行政執法體制改革、農村綜合改革等。

2.海南模式天資優越卻無建樹。海南的先天優勢就在于其建省只有20年時間,省小縣少,從一開始就實行“省管縣(市)”。海南模式的問題首先表現在,盡管海南政府層級較少,行政機構卻并不因此具有更多的自主權。海南省委政研究室經濟運行處副處長陳彤分析說,海南省的特殊性在于,海南省原屬廣東省,相當于現廣東省的一個“市”,建省后,由最初的一個市級行政區升格為省,自然而然地將原先行政區許多本該是地級市的權限帶到省政府。其次,在過去20多年里,許多法律法規規定的市縣政府權限,也不斷被省廳上收,由此形成省里管得太細、權力過于集中的問題,“甚至開網吧都得由省廳來批”。{5}

正是為了解決海南“省管縣”中出現的問題,2008年7月8日海南省委五屆三次全體(擴大)會議才出臺了《中共海南省委關于進一步完善省直管市縣管理體制的意見》。

(三)全國其他地區仿效浙江模式的困境

1.其他地區:浙江模式的推廣。2003年12月,山東省出臺了《中共山東省委、山東省人民政府關于加快縣域經濟發展的意見》,列出了30個經濟強縣和30個經濟欠發達縣,分別明確采取不同的擴大經濟自主權的政策。湖北省針對當前縣域經濟發展處于“農業大縣、工業小縣、財政窮縣”的現狀,在參照浙江經驗的基礎上,于2004年初慎重地確定了首批20個縣(市)實行“擴權”,隨后,湖北省委、省政府又作出一項重大決策——改革現行“省管市、市管縣”的財政體制,在全省52個縣市推行“省管縣”財政管理體制。

此外,河北、江蘇、河南、安徽、廣東、江西、吉林等省份也陸續推行了以“強縣擴權”為主要內容的“省管縣”改革試點。{6}

2.其他地區的小范圍試點未見顯著成效。湖北省從2003年開始在20個縣實行縣財省管試點,在2006年,湖北省縣域生產總值達到3800億元,與2003年相比,只增加了近7億元,農民人均收入為3254.96元,低于2006年全國農民人均收入3587元。這些數據從一個側面反映出財政上的“省管縣”并未對湖北省的縣域經濟產生預期的促進作用。而且在湖北嘗試“省管縣”改革后,部分地級市開始想方設法將自己所轄的經濟強縣“吃掉”,變為一個區。比如,黃石“吃掉”下陸,咸寧“吃掉”了咸安。《湖北日報》公布的一項湖北省漢川市有關部門的調查顯示:2004年,在漢川市239項“擴權”事項中,落實較好的有87項,僅占36%。

安徽省2005年初開始效仿浙江實行“省管縣”改革,比較晚但卻比較全面,由于其制定的五年規劃還未到期,其成果也并未公布,但其落實“省管縣”的政策卻存在問題。如試點縣實行2年考核淘汰制,如果2年內試點縣拿不出成績該縣就會被取消試點資格;又如擴權后的縣還是要向省和市兩頭作報告;在監督方面也沒有采取配套措施,以至于縣擴權后,縣委書記權力過大但監督缺失,在安徽僅以阜陽為中心的皖北地區,就先后有18名現任和原任縣委書記因腐敗被查處。

河北、江蘇、河南、廣東、江西、吉林等省份的改革仍在繼續,但在放權的落實情況上卻不容樂觀。

三、總結與展望

“市管縣”體制的弊端已越來越突出,嚴重阻礙了縣域經濟的發展,加劇了城鄉差距,這既不符合國家統籌城鄉發展、統籌區域發展的科學發展觀,更不符合國家解決“三農”問題的決心,所以到了非改不可的時候。但無論是從理論上還是從實踐上,我們都沒有做好在全國推行“省管縣”的準備,倘若還沒有做好準備就開始在全國推行,改革的成本只會增大,道路只會更加曲折。

對于中國這樣一個經濟社會發展水平千差萬別的大國而言,目前在全國推行“省管縣”的時機尚未成熟。不同的地區應根據自身的具體情況決定是否和何時實行“省管縣”,并且可以根據地區情況探索適合自己的行政改革和財政改革措施,只有這樣才能做到實事求是和具體情況具體分析,才能有效地解決“市管縣”體制的弊端,才能真正推動我國行政體制改革。

注釋:

①X-效率,是指由美國經濟學家哈維·萊賓斯坦提出的“來源不明的非配置效率”,是指在所有與管理技能相聯系的各種未知因素都存在的條件下,廠商從既定數量的資源中能夠取得最大可能的產出的組織效率。

②熊文釗,曹旭東.“省直管縣”改革的冷思考[J].行政論壇,2008(5)

③楊之剛,張斌.中國基層財政體制改革中的政府級次問題[J].財貿經濟,2006(3)

④贠杰.浙江“省管縣”財政體制及其對我國行政體制改革的啟示[J].體制改革,2008(5)

⑤符燕艷,常紅曉.從海南改革拭目“省管縣”前途[J].廉政瞭望,2008(9)

⑥龐明禮.“省管縣”:我國地方行政體制改革的趨勢[J].中國行政管理,2007(6)

(作者單位:中南財經政法大學公共管理學院 湖北武漢 430074)

(責編:若佳)