對推進養老保險省級統籌過程中存在六大矛盾的分析與建議

許志鵬

摘 要:基金省級統籌存在統一調劑與市縣政府推卸責任,征繳擴面與市縣政府招商引資、個人賬戶“空賬化”風險積累,制度之間的關聯性與當前制度體系不健全,社保制度的單一化加劇與靈活就業群體社保需求突出,事業養老保險改革相對滯后與企業統一完善的養老保險制度相互脫節之間等矛盾,可通過建立和完善激勵約束和部門聯動機制、靈活的補充養老保險制度、事業與企業相銜接的一體化養老保險體系以及積極做實個人賬戶等方法解決。

關鍵詞:省級統籌 六大矛盾 對策與建議

中圖分類號:F840.61 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)07-064-02

一、問題的提出

實行省級統籌直至全國統籌是改變當前養老保險統籌層次低、基金調劑力度小、抗風險能力弱的局面,并確保離退休人員養老保險金按時足額發放的重要措施。此外,還有利于增強基金監管力度,提升養老服務水平,促進統一規范的勞動力市場的建立和完善等等。國務院從1991年起就提出在全國范圍內要逐步實行養老保險省級統籌。1998年國務院下發的《關于實行企業職工基本養老保險有關問題的通知》中明確要求:各省、自治區逐步實行養老保險省級統籌,到2000年基本實現省級范圍內的養老保險統一繳費比例,統一管理和統一調度使用基本養老金。2007年10月,黨的十七大報告明確指出:“要加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系,保障人民的基本生活。提高統籌層次,制定全國統一的社會保險關系”。隨后,原勞動和社會保障部、財政部在《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌的有關問題的通知》中明確了省級統籌的具體標準,并要求各地制定推進省級統籌的具體工作規劃,確保到2009年底基本實行省級統籌。然而,截止目前,除了北京、上海、天津、遼寧、黑龍江等省市真正實施了省級統籌外,仍有大部分省停留在市縣級統籌水平。因此,當前加快推進省級統籌顯得十分必要和緊迫。顯然,在這樣的大背景下深入研究省級統籌推進過程中存在的矛盾,具有重要的理論和實踐意義。

二、推進省級統籌過程中存在的六大矛盾

1.省級統籌后的基金統一調劑與市縣政府推卸責任之間的矛盾。實行省級統籌,一般表現為四個“統一”,即統一征集、統一調劑費用、統一繳費基數和統一繳費比例。這將意味著實行省級統籌后,養老保險費的征繳、籌集和發放工作全部集中在省級政府,省級政府成為離退休人員養老金足額發放的第一責任人,為此,在省級政府和省級社保經辦機構責任加大的同時,一定程度上弱化了市縣政府的工作職責,增強了市縣政府的道德風險,從而不利于調動市縣政府的積極性。由于經濟發展水平、人口結構、養老保險覆蓋范圍、基金替代水平以及基金征繳程度不同,各市縣的養老負擔水平差別很大,養老基金收支水平狀況不平衡。省級實行統一調劑,就要由省級社保經辦機構直接掌握基金的收和支。在基金調劑環節,從養老負擔輕的市縣調劑部分資金到負擔重的市縣。對于調出基金的市縣而言,這樣則減少了資源,打破了地方原有的利益格局,為此,很可能會以種種理由和借口加以阻撓。在基金支付環節,市縣政府將很可能不惜編造虛假數據來爭取省級補助資金;編制虛假檔案套取社保基金;以及在退休審核上會大開綠燈,等等;諸如此類導致省級財政負擔以及社保基金支付缺口將進一步加大。而省級社保經辦機構與市縣政府只有業務指導關系,因此,省級政府在統一調劑基金以及在克服市縣政府道德風險上困難重重,也就不能真正分散基金收支不平衡的風險。以廣東省為例,省級統籌前,其養老金結余是全國最高的,但70%-80%的積累集中在20%-30%的縣市,大部分縣市或持平或有赤字。省級統籌后,基金統籌調劑的難度和壓力比較大,隨著離退休人數的不斷增加,基金的收支不平衡矛盾將進一步顯現,社會統籌的阻力也會越來越大。

2.省級統籌后的征繳擴面與市縣政府千方百計招商引資之間的矛盾。一方面,省級統籌后,由于實行統一的征繳方法和監管程序,對企業社會保險費的征繳將會進一步增強和規范,勢必導致企業的責任和成本增大;另一方面,分稅制之后確立的地方相對獨立的分灶吃飯的財政管理體制,以及GDP作為衡量地方政府政績指標的唯一性,決定了各市縣政府想方設法進行招商引資。為此,省級統籌后,各市縣政府因擔心征繳擴面強制企業參保而影響企業的投資,會以省級統籌管理為借口而制定實施諸多“優惠”政策來招商引資,其中就包括不督促企業參保等。

3.省級統籌后征繳擴面與個人賬戶“空賬化”風險積累之間的矛盾。隨著“統賬結合”的養老保險制度的逐步確立,養老保險基金籌集模式開始由現收現付制向部分積累制轉變。但由于近期我國大部分省級政府無力承擔高額的轉軌成本,在退休人員不斷增多的情況下,“統賬結合”的社會保險制度利用個人賬戶和社會統籌兩部分混賬管理的財務制度向個人賬戶透支,導致個人賬戶的“空賬運行”。據有關資料顯示,到2005年底,我國養老金空賬已經達到8000億。如果政府不能盡快支付轉軌成本,承擔財務上的兜底責任,個人賬戶就會始終存在空賬化風險,并且風險不斷積累。在這種情況下,推進省級統籌固然降低基金的缺口風險,養老保險財務狀況會得到改善,但也會導致省級統籌后的個人賬戶空賬運行的風險,所以,省級統籌后的征繳擴面會一方面降低基金的短缺風險,另一方面會積累更多的個人賬戶空賬運行的風險。

4.省級統籌制度之間的關聯性與當前制度體系不健全之間的矛盾。新制度經濟學認為,經濟作為一個整體可以被看作是相互依賴的制度之間穩固而連貫的整體性安排(即制度關聯)。制度之間的相互依賴、相互影響可以稱之為制度的互補性。互補性的存在意味著富有活力的制度安排——在結合不同領域制度的意義上——構成一個連貫的整體,任何單個制度在孤立的情況下都不會輕易被改變或設計。一項制度的建立、健全、完善以及廢止都與現存的制度體系有著千絲萬縷的聯系。一項新制度的建立客觀上要求現存的制度體系留下足夠的成長空間和對接的可能性,否則,新制度的建立就會遇到障礙和阻力。基金省級統籌作為一項新的制度安排,是國家社會保障制度體系建設的一個環節,它的確立也必然要求現存的制度體系與之銜接和融合。目前,與省級統籌制度相關聯的制度體系還十分不健全,相關制度的配套改革還很滯后。如事業單位養老保險與企業養老保險制度差異很大,地稅系統與社保經辦機構信息系統之間的對接還存在許多障礙,財政、地稅與社保經辦機構征繳社保費的聯動機制還尚未健全等。這些都為省級統籌管理制度的形成和推動構成了障礙。

5.省級統籌后社保制度的單一化加劇與靈活就業群體社保需求突出之間的矛盾。社會基本養老保險制度根源于國有企業和集體企業有關情況設計的大保障體系。如國務院就明確規定個體和靈活就業人員按照20%比例(其中8%記入個人賬戶)繳納養老金,但由于沒有雇主為其分擔繳費,此比例與城鎮企業參保職工個人繳費率8%并全部記入個人賬戶相比,個人負擔明顯增強。為此,在實際操作中,個體和靈活就業人員參保率一直不高;還有,城鎮無業和無勞動能力人員無法參與作為就業關聯制度的養老保障,這就使得本來生活拮據的無業和無勞動能力人員面對老齡一籌莫展。省級統籌后實施的四個“統一”,加劇了制度模式和程序的單一化。這將與當前就業形式的多樣化,人員流動化和單位觀念淡薄化等新情況之間顯現新的沖突和矛盾。

6.事業養老保險改革的相對滯后與企業統一完善的養老保險制度相互脫節之間的矛盾。一方面,與企業養老保險制度相比,我國大部分省的事業養老制度改革仍存在不少弊端和不足。如事業養老待遇遠遠高于企業,其計發方法缺乏激勵機制,事業養老保險個人繳費率低于企業,在征繳程序和待遇計發方法上二者也相互脫節等。另外,至今仍有不少省的事業養老保險尚未啟動。另一方面,經過多年的漸進式改革,企業養老保險制度已逐步形成了統一完善的體系。為此,導致許多制度性障礙和沖突,其中主要包括:事業養老保險與企業養老保險待遇之間的差距越來越大,企業職工的抵觸情緒大;事業單位的人才流動不暢,阻礙了統一規范的人才市場的建立等。

三、解決省級統籌推進過程中六大矛盾的對策與建議

從根本上來講,解決省級統籌推進過程中存在的矛盾問題,是在完善社會保障體系過程中國家、企業和個人三者之間利益關系的重新調整,以及中央、省級和市縣三級政府責任與權利及其利益之間的重新博弈與分配問題。為此,建立健全科學規范、責任明確、利益均衡的管理體制與機制,對于當前加速推進省級統籌,妥善解決其矛盾顯得十分必要。

1.建立獎勵與監督相結合的激勵約束機制。(1)采取一定的行政手段,將社保征繳狀況納入省級政府對市縣級干部考核條例中,將其作為一個硬性考核指標。同時,省財政建立省級養老保險基金征繳專項獎勵經費,根據各地基金征繳、調劑金上繳和確保發放情況,核撥給工作完成好的各地社保經辦機構;(2)在收支管理方式上,各市縣養老保險費全部繳庫上劃,基金支出按實申報逐級審核后直接下撥。在基金超支解決方式上,對超支部分實行按比例分級負擔。先可根據經濟發展水平和財力狀況將所有的地市分為經濟發達、一般、欠發達三類,然后有所側重規定比例。對欠發達縣市以適當降低縣級負擔比例,提高省級負擔比例;(3)省級社保經辦機構向各市縣派常駐監督人員負責基金支出的監督管理。同時,還應與財政等部門組建稽查隊,定期對縣市基金管理進行檢查,避免基金支出因市縣政府的道德風險而無法控制。

2.積極做實個人賬戶。對于尚未或即將實行省級統籌的省來說,尤其要如此。(1)基金有結余的市縣,在合理安排一定時期的支付需求外,可全部用于做實個人賬戶;基金結余不足的市縣,可制定階段性計劃,省、地市、縣按照一定比例三級負擔逐步解決;(2)省財政應逐步支付社會養老保險資金籌集模式由現收現付制向部分積累制轉變過程中的轉軌成本,承擔財務上的兜底責任,避免社會養老保險向個人賬戶透支造成繳費率畸高和個人賬戶“空帳運行”;(3)省級政府可通過發行國債、養老保險福利彩票等多種渠道籌集資金,逐年化解轉軌成本。

3.建立社保經辦機構、稅務、財政協調、統一的部門聯動機制。社保經辦機構具體負責社會保險登記、繳費基數核定、繳費申報等基礎性工作:社會保險費由稅務部門按照“同一納稅人稅費統一管理”原則進行征收,經社保經辦機構核算后,劃入省級社保基金專戶。同時,應改變稅務部門當前養老保險基金核算的收付實現制,建立與社保經辦機構相統一的基金核算辦法與核算系統,并且建立相應的征收臺賬與底冊。省級財政負責繳撥統籌調劑基金,下一級社保機構按應征收保險費的一定比例上解調劑金,未按規定上解的,省級財政可從轉移支付中扣減。

4.建立靈活的補充養老保險制度。(1)作為基本養老保險的有益補充形式,其參保對象為農村勞動力、城鎮靈活就業者、個體工商戶、無業和無勞動能力人員以及被基本養老保險拒之制度外的其他人員;(2)設置靈活的參保政策、繳費方式以及寬松的養老待遇領取條件,以適應其工作性質和職業特點;(3)參保對象根據自身需要,可自愿參與;(4)政府應采取相應的財政和政策扶持。此外,政府應出臺制度,確保其與社會基本養老保險制度間的兼容和對接。

5.建立事業與企業相銜接的多層次的一體化養老保險體系。尚未進行事業養老保險改革的省,以省級統籌為契機加快推進改革;已經改革的省須進一步改進和完善現有制度。(1)在基本養老保險方面,應設計出繳費與待遇相掛鉤的養老待遇計發方法;在單位補充保險和個人儲蓄性保險方面,財政要加大補助資金,以此體現事業單位的公益性特點。(2)在參保政策、結算口徑、征繳程序、繳費模式等方面,事業養老保險要與企業逐步形成一體化。與此同時,在省級財政實力許可的前提下,逐步提高企業養老保險待遇標準,減小事業與企業養老待遇之間的差距。

參考文獻:

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2.楊德才.新制度經濟學.南京大學出版社,2007

3.謝瓊.特種養老儲蓄:一種新型的補充養老制度.中國社會導刊(京),2008(15)

(作者單位:合肥市機關事業養老保險管理中心 安徽合肥 230061)(責編:呂尚)