淺析企業最低基本養老金標準問題

李峰松

摘 要:文章以保障企業退休人員基本生活水平為根本,沿著理念—制度—政策的研究路徑,結合企業實際,提出建立最低基本養老金標準的初步構想。旨在建立起一種能夠規避企業退休人員基本養老金水平下降風險,保障退休人員基本生活水平,縮小企業與機關事業單位養老金待遇差距,減少矛盾,促進社會公平,逐步實現共建共享,促進社會安定與和諧的養老金收入保障機制。

關鍵詞:退休人員 基本養老金 最低標準

中圖分類號:F840.67 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)07-206-02

在現實生活中,客觀存在著容易使退休人員基本養老金產生風險的多種不確定性,這些不確定性中最突出的兩種:一是老年人退休后存活期限的不確定性;二是老年人退休期間經濟狀況的不確定性。20世紀90年代以來,中國的企業養老保險制度改革取得了令人矚目的成就,尤其國發[2005]38號《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》下發后,進一步完善了企業職工基本養老保險制度,改革了基本養老金的計發辦法,在一定程度上,保證了離退休人員的基本生活。

一、最低養老金標準問題的提出

國家建立養老保險制度的根本目的就是要從制度上保障每一位老年人在退休后有穩定的、可以預測的、充足的養老金收入,能夠維持其退休生活,并能夠共享社會經濟發展成果。就我國當前養老保險制度范圍內,廣大退休人員養老金所面臨風險而言,養老金風險的不確定性因素主要體現在以下幾個方面:

1.制度因素。國發[2005]38號文件下發后,完善了企業基本養老保險制度,但仍然是“統賬結合”下的現收現付制度,個人賬戶還未完全做實。以往退休的人員,在養老金待遇計發方面仍然是“老人老辦法,新人新辦法,中人中辦法”,“老人”的養老金計算方法中仍然含有按國發[1978]104號文件規定計算退休金的辦法,即與本人退休前檔案工資按比例打折后再加上各項津補貼,由于“老人”過去檔案工資水平非常低,再加上沒有個人賬戶的積累,因此,仍存在部分“老人”的養老金待遇是偏低的,影響了退休人員的生活;而目前缺乏對低收入的“老人”進行養老金保底制度設計,無法從根本上解決由于歷史原因形成的“老人”養老金低收入問題。因此,客觀上需要對新制度進行適當地調整和修改完善,需要為養老金低收入的“老人”、部分已經退休或即將退休的“中人”進行養老金收入保底設計。

2.經濟因素。退休人員退休后經濟狀況不確定因素主要是物價和工資變動所產生的影響。退休人員領取養老金隨著社會經濟的不斷發展變化,基本養老金將面臨雙重風險危機,一方面,若物價上漲而養老金不變,則將導致養老金的實際購買力下降,退休人員生活水平的絕對下降。若物價上漲速度過快,還可能影響到退休人員的生活維持問題;另一方面,若全社會整體收入水平提高,但在職人員工資的增長和社會基本生活水平提高過快,則退休人員的相對生活水平會降低。

3.政策因素。由于現行養老保險制度本身存在著一定程度上的制度設計缺陷,企事業中多種退休政策同時并存,導致在一定程度上養老保險政策出現了偏離公平的傾向,陷入了一些無法解決的政策性矛盾中。例如,目前的養老保險政策在實際操作中還沒能做到排除身份差異,在享受養老金待遇方面仍按企業、機關事業身份享受待遇的事實,導致出現了政策性不公平。而對于企業退休人員養老金低收入的現狀,尚沒有能夠有精力完全建立有效的政策保護措施,雖然中央采取積極的措施在全國進行過幾次大的養老金調整,但從總體來說尚未能夠從根本上解決養老金高收入者仍高、低收入者仍低的政策性矛盾,也沒有很好地解決養老金收入差距擴大化的客觀現實矛盾。

為了探索廣大退休人員最低養老金收入保障機制,各省市也積極出臺有關政策,例如,2009年1月,河北省在《關于2009年調整企業退休人員基本養老金的通知》(冀勞社[2009]3號)中,嘗試了對年齡在70周歲以上的退休人員,基本養老金標準低于650元的,補足到650元作為底線。北京、甘肅、云南等地也紛紛實施企業退休人員基本養老金的最低標準,這對于在養老保險制度范圍內維護退休人員的基本生活、維護社會的穩定起到了重要作用。但是,各地的探索實踐目前仍停留在經驗決策上面,還需要從理論上、制度上、政策上加強對于最低養老金標準這種養老金收入保障制度的探索,這些成為筆者對本問題研究的原動力。

二、最低養老金標準問題的基本理念

最低養老金標準并不是覆蓋所有老年人,而是對享有養老保險的老人進行基本生活水平保障。它所能夠保證的是讓所有參保退休人員均可以享受這項基本權利,所有退休人員在這個標準面前具有的權利是一致的。它要保障退休人員所領取的養老金能夠實現適度的“能保障基本生活”的公平,它是在堅持公平與效率、權利與義務對等的基礎上,對養老保險范圍內退休人員采取的一種養老金收入托底保障制度,以求能夠在養老保險制度范圍內實現所有退休人員的“適度公平”。

從政治角度來看,實施社會養老保險制度就是通過再分配手段,調節收入分配,保障退休人員的基本生活,解決因不同制度下養老待遇差距引發的新的社會不公平,從而維護社會公平,維護社會穩定,維護國家政權的穩定。最低養老金標準能夠緩解當前因養老金水平偏低引發的社會不穩定,它能夠充分體現出政府在對退休群體養老金收入保障的責任,能夠充分體現出政府對養老金水平進行調控手段的強制性,保障退休人員在退休后的收入能維持最低限度的基本生活,實現養老保險范圍退休人員在待遇水平上“適度公平”,從而在養老保險制度層面上起到維護社會公平的作用。

從社會角度來看,社會有向困難的社會成員提供幫助的責任,現代養老保險體系應保障退休職工的基本生活水平。目前我國養老保險制度尚未能實現廣覆蓋,大多數養老金收入偏低的退休人員生活在中西部省份。城市養老金低收入的退休人員生活嚴峻,如果不對他們的養老金進行適度的公平保障,那么退休老年人的生活水平與社會平均水平的差異會越來越大,就容易引發老年群體的不滿。確立最低養老金標準,既是保障退休人員基本生活水平的需要,又是社會安定和家庭和諧的需要。

建立最低養老金標準,實行養老金收入保障制度,相對于每個養老保險制度范圍以內的所有退休人員而言,就是要使他們在這道保障底線面前所應有的權利具有一致性,也就是要使退休老人養老金收入上能夠實現“底線公平”。

三、最低養老金標準制度設計的核心概念

保障退休人員的“基本生活需要”是進行最低養老金標準制度設計的思維邏輯原點。所謂退休人員“基本生活”其涵義除了維持純生理上的需要之外,還包含了另外兩層意思:一是保障退休者能夠達到社會基本的生活水平,退休人員基本生活水平的內容要與一定的物質文明水平相適應;二是保證和維持退休人員退休前的基本生活水平,要與當地的經濟發展和社會進步相適應,保證退休人員在一定程度上分享社會發展成果。所以,這兩個層次的意思與養老保險密切關聯,在一定的條件下,養老保險制度實現的是一種特殊的“按需分配”,這個“需”字只能理解為“基本生活需要”,而不能理解為退休人員個體之間的對養老金水平的多元化期望。2005年國務院《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》中強調,完善企業職工基本養老保險制度的主要任務是:“確保基本養老金按時足額發放,保障離退休人員基本生活……”因此,確立最低養老金標準,必須明確“基本生活”這個核心概念的定性結論,這直接影響到對最低養老金標準的制度設計和政策測算的定量分析。

四、最低養老金標準制度設計的基本原則

退休人員最低養老金標準指的是維持退休人員自身最低生活水平的經濟收入標準,還是維持退休人員及其撫養親屬最低生活水平?或者是維持退休人員自己最基本生存水平?問題爭論的焦點集中在兩點:一是保障的對象除了退休人員本人是否還應包括其無經濟收入來源的親屬?二是保障水平是維持退休人員的最低生活水平還是基本生活水平?

這兩個問題的答案,就是最低養老金標準制度設計的基本原則。我們可以先從兩個方面加深對最低養老金標準的理解:

一方面,最低養老金標準是相對概念,而非絕對概念。因為在不同的社會,同一社會的不同發展階段,其基本生活的標準是不一樣的,各個退休老年群體對最低養老金標準的認識也是不一樣的,其原因就在于退休老年人對于經濟利益期望的個體性差異。但是,有一點是明確的,隨著社會經濟的進步和發展,這個標準不是固定的,而是隨著經濟發展程度經常作相應的調整的,因而對退休人員最低養老金標準的把握應是動態的,而不是靜止的。

另一方面,最低養老金標準是經濟上的概念,而非文化上的概念。物質生活與文化生活之間存在著某種必然的聯系,退休人員若處于最低生活保障線以下,在文化生活方面必定會表露出缺陷性。退休人員雖然是在一定物質和文化環境下生活,但最低養老金標準是一個用現金來測算收入的經濟標準,不反映其文化生活狀態。這個標準只是在經濟上要求能夠維持退休人員的基本生活,并且隨著當地的經濟發展作相應的調整。因此,它只反映退休人員經濟收入保障程度,不反映退休人員的生活質量。

因此,最低養老金標準,不能簡單地理解為和貧困線一樣的最低社會保障,它是在養老保險制度內就政府的責任而言所確立的一個必須承擔的責任水平,它不是指維持退休人員最低的基本生存條件或水平,而是指維持退休人員本人基本生活水平。這個水平高于最低生活保障,若將保障基本生活與最低生活保障劃等號,那就等于一方面否定了退休老人過去為社會所做的貢獻,另一方面就把屬于對一般老人的社會救濟和屬于對退休老人的社會保險混為一談了。因此,最低養老金標準是在合理確定養老金替代率的基礎上研究確定的,不同于社會救濟或最低生活保障。

(作者單位:開灤(集團)有限責任公司人力資源部 河北唐山 063018)

(責編:若佳)