我國城鄉低收入群體社會救助制度問題及對策建議

摘 要:近年來,盡管我國社會救助工作有了很大發展,有效地保障了困難群眾的基本生活,但作為一個完善的制度體系,還存在一些亟待解決的問題。文章從基本救助制度、專項救助制度、資金投入、管理體制和運行機制四個方面剖析了我國社會救助制度存在的主要問題,提出了完善低收入群體社會救助制度的對策建議。

關鍵詞:低收入群體 社會救助制度 保障機制

中圖分類號:D632.1 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)07-011-02

一、引言

低收入群體是指家庭月人均收入低于社會平均工資50%的群體。社會救助是在公民因各種原因導致難以維持最低生活水平時,由國家和社會按照法定的程序給予款物接濟和服務,以使其生活得到基本保障的制度。社會救助的范圍分成兩大部分:一是急難、災害救助;二是一般性的救助,它包括家庭補助、收容安置、傷病醫療補助、失業救助等等。

社會救助是改革給政府提出的一項新的歷史使命,是建設小康社會一項重要的經濟和政治任務。隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟的迅速發展,我國經濟在持續快速健康發展的同時,也出現了一些城鎮下崗職工生活困難等問題,農村居民也因市場風險等因素出現了部分困難群眾。建立科學、規范、完善的社會救助制度對于減少社會震蕩、保持社會穩定具有重要意義。

二、我國社會救助制度存在的主要問題

(一)基本救助制度尚未完全建立健全

主要表現在:一是救助標準不高,與當地的經濟發展水平不相適應。目前城市居民最低生活標準是由政府綜合考慮當地的生活必需品的品種數量、物價水平、消費水平等因素制定出來的,低保金標準過低。二是資金投入不足。低保制度明確規定,實施城市最低生活保障所需資金,由地方人民政府列入財政預算,納入社會救濟專項資金指導科目,專項管理,專款專用。但對于一些農村貧困縣來說,地方財力比較困難,即使中央和省級、市級財政提供適當的補償,低保資金仍然存在較大缺口。三是管理效率不高。低保網絡系統尚未建立、低保標準制定未實現科學動態管理、農村低保工作隊伍不健全、素質不高,加之農村落后的工作設備,手工操作為主的工作方式,這些問題總體上使低保管理效率不高。

(二)專項救助制度及制度間銜接有待進一步加強

隨著城市低保、災民救助、農村五保供養和特困戶救濟、流浪乞討救助管理等制度的逐步建立和完善,城鄉困難群眾的溫飽問題基本得到了初步解決,但貧困家庭醫療難、子女上學難、住房條件差、打官司難等問題仍然比較突出,醫療救助、教育救助、住房救助、司法援助等專項救助制度尚不健全。在救助實施中,生存性救助多、發展性救助少;輸血型救助多、造血型救助少,無法使救助對象通過全面的、綜合的救助從根本上來徹底擺脫貧困狀況。救助內容的簡單化,難以滿足救助對象的特定需求,達不到救助的目的。另外,各專項救助制度間的銜接配套還不夠完善。雖然各相關部門認真制定和實施了一系列政策措施,也取得了很好的效果,但相關部門之間配合不夠、相關政策之間銜接不夠、相關信息之間溝通不夠,嚴重影響了救助資源綜合效能的發揮。

(三)救助制度的資金投入不足

受各方面因素的影響,我國現有的救助資源無論是在來源還是發放方面的配置極不平衡。一是救助資金相對缺乏。近幾年,政府和慈善方面用于社會救助的資金雖然一年比一年多,但由于社會救助對象增長的速度與有限救助資金來比較,兩者比例有些失衡。因此,僅靠以政府財政投入為主體的救助資金,對社會救助工作來說還是有相當大的缺口。這不僅導致救助標準偏低,無法使救助對象的生活得到真正改善,而且導致工作經費難以落實到位,從而使行政程序的執行大打折扣,也嚴重地影響了基層機構的工作積極性。二是資金籌集渠道單一。目前的救助資金來源,財政投入是主體。有限的財政投入又分散在各政府部門,零散的救助資源由于得不到集中利用,往往發揮不了應有的救助效益。三是資金配套責任不明確。目前,各地大多采用市、區(縣級市)兩級分級負擔的方法,由于相應經濟負擔能力的不同,對救助對象的確定、救助資金的落實,都會產生不同的影響,也造成社會救助的實施效果有好有差。

(四)管理體制和運行機制有待進一步理順

救助工作包含多種方式,相應地涉及多個職能部門,既有民政、教育、衛生部門實施的救助,也有勞動、司法、工會、共青團、婦聯、計生等部門提供的救助,會出現漏救和重復救助現象,造成人力、物力、財力等救助資源重復和浪費。

缺乏系統化的運行機制。各地在救助對象的確定,救助方式的選擇以及救助申請審批程序等方面,都或多或少存在一定問題。如在低保戶的確認方面,現階段隱性收入、隱性就業、人戶分離現象普遍,家庭收入情況非常復雜,加之缺少有效的信息采集手段和明確的法規或政策依據,社會信用體系不健全,社會救助相關部門之間信息資源分割,很難準確界定救助對象。另外,對于求助對象缺乏有效的監督機制和評估機制,缺乏法律、輿論、非政府組織、群眾等多方面的綜合配套監督,影響了社會救助工作的深入推進。

三、完善低收入群體社會救助制度的對策建議

(一)進一步完善低收入群體社會救助制度架構

1.科學合理地制定救助標準。界定“城市居民基本生活”應以“一般生活水平”為標準,并據此設定基本生活必需品清單。這一標準不僅應考慮衣、食、住費用,還要考慮交通、醫療、教育等費用,也就是要考慮相對貧困所產生的需求,而不僅僅是絕對貧困的需求。

2.進一步完善分類救助辦法。分類救助是未來城市低保制度發展的方向。對低保對象作出類別或層次上的劃分,突出了低保制度對特殊困難人群的照顧,不僅提高了社會救助的效能,而且有利于促進有勞動能力的低保對象再就業,維護了低保制度良好的社會聲譽。分類救助較好地實現了城鄉貧困居民的基本消費需求和貧困家庭的實際差異需求之間的結合,代表著城鄉低保制度的未來前進方向。

3.完善收入審核制度,進一步加強低保的管理力度。目前,在低保管理中最突出的問題是隱性就業和隱性收入問題,導致隱性就業的因素很多,但迄今為止依然苦無良策。筆者認為,要進一步加強群眾監督的力度,同時要設定領取期限,讓有勞動能力的公民在享受國家福利的同時也要擔負起自己的責任,力爭自食其力。當然,這種限制不適用于那些喪失勞動能力的低保對象。

(二)建立科學高效的社會救助管理體系

1.理順管理體制,完善運行機制,加強制度化建設。一是針對條塊分割、多頭管理的實際情況,必須進一步理順社會救助工作的領導體制。二是要建設公開、公平、公正的操作制度。要規范救助對象的確定程序,動員群眾參與救助對象的確定過程,堅持公開操作。三是要建立健全各項監督檢查制度并嚴格執行。

2.建立覆蓋城鄉的社會救助管理信息系統。由于行政管理體制及資金管理體制等原因,各級民政部門實現社會救助管理信息化有多種形式,如各自開發軟件,建立小型局域網或廣域網。但不論如何規劃,每個局部的網絡都是一個信息孤島。因此,在路徑選擇上,必須統一規劃,整合資源,建立統一的覆蓋城鄉的社會救助管理信息系統。實現低保資金銀行發放及財政、社保等相關部門數據網絡交換自動化。

(三)建立健全社會救助資金來源與投入保障機制

1.健全財政投入機制,加大資金的投入力度。各級政府是社會救助工作的責任主體,必須逐步加大財政對社會救助工作的投入,并建立科學合理的財政投入機制。對于經常性救助項目,財政應當確定一個相對合理的投入比例,實行剛性約束;對于臨時性救助項目,建議結合各類突發事件應急方案,及時安排。根據省、市級財力狀況,結合各地區實際,確定科學合理的分擔比例,逐步加大省、市級財政的投入比重。

2.建立社會救助資金籌措的創新體制。擴大慈善捐贈和社會互助對社會救助的資源補充。通過推進慈善事業、開展社會捐贈以及對口支援等多種途經,加大城市對農村、東部對中部及西北部社會救助的支持力度。建議對捐贈、資助社會救助事業的企事業單位、社會公益組織及個人,給予稅收上的優惠,多渠道、多層次壯大救助資金,增強社會救助能力。同時,要創新社會救助資金籌措方式,借鑒國外融資經驗,通過建立公益信托制度、社會救助基金等多種方式,拓寬社會救助資金來源渠道。要繼續發揮城市居委會、農村村委會的作用,通過群眾自治組織事務公開、民主評議等基層民主方式,確保社會救助的資金真正用于最需要的困難群體,確保社會救助事業成為真正的“陽光事業”。

[本文是沈陽市科學技術計劃項目(1081354-5-02)的階段性成果。]

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(作者簡介:秦麗娜,沈陽理工大學經濟管理學院教授,博士 遼寧沈陽 110168)

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