黨內民主選舉制度改革與發展

馬全江　孫　曉

[摘 要] 黨內選舉制度是黨內民主建設的重要內容。中國共產黨在建立之初就確立了黨內選舉制度,開始探索和實踐黨內選舉。新中國成立到“文革”結束,黨內選舉制度得到長足發展,但期間也有反復。改革開放以來,黨內民主選舉制度從理論到實踐都有較大發展。研究黨內選舉制度的改革與發展,對豐富馬克思主義黨建理論和建設社會主義政治文明都有重要意義。

[關鍵詞] 中國共產黨 黨內民主 選舉制度 改革 發展

黨內選舉制度是指由黨章和黨內選舉條例等規定的“選舉黨的各級領導機構成員和各級黨代表大會代表時應遵循的各項原則制度和程序的總稱”,是黨的組織制度的重要組成部分。[1]145新中國成立以后,特別是改革開放以來,我國黨內民主選舉制度也在不斷改革、發展和完善,對黨內民主以及社會主義民主政治建設起到巨大促進作用。

一、社會主義革命和建設時期黨內民主選舉制度

從1949年新中國成立到1976年“文革”結束這一時期,黨大力促進黨內選舉的經常化,最突出的是黨的“八大”做出的若干規定及其實踐。同時,“八大”以后尤其是“文革”時期,黨內選舉制度也受到嚴重沖擊和破壞。

從建國初期到八大前后,黨多次強調要定期召開黨的代表大會和代表會議,在選舉制度上進行了一些新的探索。八大的選舉過程更是從多方面體現了民主和公開的精神:八大中央委員、候補委員的候選人提名采用代表提名為基礎、代表提名與組織提名相結合的方式,并通過“三下三上”反復醞釀協商的候選人提名推薦程序,經過了兩次民主、公開的預選。在宣布新一屆中央委員選舉結果及對外公布名單時按得票多少為序排列。與七大黨章關于黨內民主選舉制度的規定相比,八大黨章的先進性與民主性表現如下:

第一,將七大黨章規定的“無記名投票或表決”修改方式為“無記名投票”的選舉方式,且只有在特殊情況下,即“黨的基層組織的選舉,在不可能采用投票方式的時候,可以采用舉手表決的方式”。[2]185-186并且對此情況下的舉手表決作了一定規范:“應當采取按照候選人名單逐個表決的辦法,禁止采取全名單一次表決的辦法”。[3]205無記名表決是對選舉人自由意志的保障,逐個表決是對選舉人選舉意愿的尊重。

第二,增加了選舉人對候選人名單的討論權和選擇權。八大黨章規定:“黨的組織和選舉人所提出的候選人名單,應當經過選舉人的討論”、“必須切實保障選舉人有批評、不選和調換每一個候選人的權利”。[4]205-206前者規定的候選人名單提出方式更為公平、合理,直接有效地影響差額選舉的選舉結果;后者規定則對選舉人的選舉權給予充分保證,使之有更加自由、全面的選擇。

第三,八大黨章首次規定了選舉單位有權撤換選出的代表。黨員的選舉權和罷免權是密切相關的,因為選舉產生的代表或領導不可能都完全勝任工作,難免有選擇不準的時候,只有賦予選舉人以罷免權,才能將不合格者予以罷免和撤換,并繼續選出真正適合的人選。因此八大黨章規定:“黨的選舉單位對于被選舉到黨的代表大會和黨的委員會的成員,有權在他的任期內加以撤換”,[5]206這是對黨內選舉制度的又一重要發展。綜上所述,黨的八大選舉規定及其實踐,在“真正體現選舉人意志”方面做出很大改進,從多方面發展了黨內民主。

八大之后,隨著黨內民主生活逐漸不正常,民主集中制不斷遭到破壞,八大規定的選舉制度沒有能夠堅持下來。特別是“文化大革命”期間,黨和國家的政治生活極不正常,黨的領導體制和組織原則受到嚴重踐踏,全黨(除軍隊外)各級組織陷于癱瘓和半癱瘓狀態,黨的代表大會制度和選舉制度受到嚴重沖擊和破壞。1969年黨的“九大”對黨章進行了全面修改,“九大”黨章充滿“左”的嚴重錯誤,對黨的政治、思想、組織建設產生了極大破壞。具體到黨內選舉制度,其破壞主要有:第一,取消了關于黨員權利的規定,黨員只有對黨的義務,沒有任何權利,所以黨員的選舉權和被選舉權也就從黨章中消失了。第二,把“黨的各級領導機關都由選舉產生”,改為“黨的各級領導機關都由民主協商、選舉產生”。這樣就為林彪、“四人幫”以“民主協商”為幌子、在黨和國家領導機構里安插親信開了方便之門。因為實際上,只有所謂的“民主協商”,而沒有選舉。這種“民主協商”往往成為領導指定或變相任命的同義語,嚴重破壞了黨內正常的民主生活。實踐上,“九大”代表不是由各級黨組織逐級選舉產生,而是在所謂“民主協商”、“聽取群眾意見”之后“推選”出來的。1973年的“十大”繼續了“九大”的規定和做法,“十一大”在選舉方面則沒有作出具體規定。

二、社會主義新時期黨內選舉制度的發展和完善

1978年十一屆三中全會至今,隨著我國經濟現代化和政治民主化進程的加快,黨內民主有了很大發展,黨內選舉制度也不斷改革完善。

1、黨內選舉制度的恢復。

十一屆三中全會實現了黨在指導思想上的撥亂反正,決定健全民主集中制,健全黨規黨法,這對于恢復黨內民主具有決定意義。

1980年,黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》,總結了我們黨以往在黨內政治生活中的經驗教訓,就如何實現民主化作了許多規定。《準則》單列一部分即第八部分“選舉要充分體現選舉人意志”,規定“黨內真正實行民主選舉,才有可能建立起在黨員和群眾中有威信的強有力的領導班子。各級黨組織應按照黨章規定,定期召開黨員大會和代表大會。黨的各級委員會要按期改選。每屆代表和委員,應有一定數量的更新。選舉要充分發揚民主,真正體現選舉人的意志,候選人名單要由黨員或代表通過充分醞釀討論提出。選舉應實行候選人多于應選人的差額選舉辦法,或者先采用差額選舉辦法產生候選人作為預選,然后進行正式選舉。黨員數量少的單位,可不實行差額選舉或實行預選。候選人的基本情況要向選舉人介紹清楚。選舉一律用無記名投票……不得規定必須選舉或不選舉某個人”[6]18。這些規定徹底推翻了以往在選舉上的錯誤做法,其中,還在黨的歷史上首次提出了差額選舉,成為黨內選舉制度的一個重大突破,指明了黨內選舉制度改革的方向和趨勢,對后來黨內選舉制度的發展有著決定性的影響。此外,為了加強對地方黨委選舉工作的指導,1980年中央印發了中組部起草的《關于開好縣、市、州黨代表大會的幾點意見》和《關于地方各級黨代表大會有關選舉若干問題的暫行辦法》,這實際上起到了黨內選舉工作條例的作用。這些規定否認了領導干部職務終身制,恢復了黨內選舉制度,為黨內選舉制度的發展奠定了基礎。

十二大前后,黨內選舉制度的重點轉移到研究如何提高選舉質量,擴大黨內民主上來。十二大通過的黨章規定:一是在正式選舉之前“可以經過預選產生候選人名單”;二是不經過預選的,應“采用候選人數多于應選人數的辦法進行選舉”;三是“選舉人有了解候選人情況、要求改變候選人、不選任何一個候選人和另選他人的權利。任何組織和個人不得以任何方式強迫選舉人選舉或不選舉某個人”;四是黨的代表大會要定期舉行,“黨的全國代表大會每五年舉行一次,由中央委員會召集”,同時對省、市、縣級以及基層黨組織黨代會的召開也做出具體規定;五是對選舉過程中違反黨章的行為的監督也作出了嚴格的規定:“黨的地方各級代表大會的選舉,如果發生違反黨章的情況,上一級黨的委員會在調查核實后,應作出選舉無效和采取相應措施的決定,并報再上一級黨的委員會審查批準,正式宣布執行。”[7]122-130

2、黨內選舉制度的發展。

從黨的“十三大”到“十五大”,是黨內民主選舉穩定發展時期。在《準則》首次提出差額選舉后,“十三大”又對其作了進一步的規定,指出:“可以直接采用候選人數多于應選人數的差額選舉辦法進行正式選舉。也可以先采用差額選舉辦法進行預選,產生候選人名單,然后進行正式選舉。”[8]126“可以把差額選舉的范圍首先擴大到各級黨代會代表,基層黨組織委員、書記,地方各級黨委委員、常委和中央委員會委員。”[9]126中共中央組織部1988年頒發的《關于黨的省、自治區、直轄市代表大會實行差額選舉的暫行辦法》、中共中央1990年頒發的《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》,對差額選舉又作了具體規定,即代表候選人數應當多于應選人數的20%;委員候選人數差額為應選人數的20%;經批準設立常務委員會的黨的基層委員會的常委候選人,由上屆委員會按比應選人數多一至二人的差額提出。1994年,中共中央又印發了《中國共產黨地方組織選舉工作條例》。這樣,從黨的中央組織到地方組織、基層組織,全部規定了實行差額選舉。實踐上,“十三大”在中央委員會、中央紀律檢查委員會、中央顧問委員會候選人的建議名單產生上,先后經過了民主推薦、組織考察、中央書記處討論、中央政治局審定,最后經過十二屆七中全會充分醞釀后,提交十三大討論。為了充分體現選舉人的意志,在中央委員會和中央紀律檢查委員會候選人預選中實行了差額選舉,這在黨的全國代表大會上還是第一次。在此基礎上,十三屆四中全會、“十四大”、“十五大”又對黨內選舉制度作了進一步改進。

3、黨內民主選舉制度的改革和完善。

從黨的“十六大”到“十七大”,黨內民主建設步伐明顯加快,黨內民主選舉制度得到進一步改革和完善。進人新世紀,形勢發生了很大的變化,黨的干部隊伍正處在一個整體性新老交替的重要時期,地方各級黨政領導班子換屆任務十分繁重。面對干部選拔任用工作中出現的大量新情況、新問題,十六屆中央委員會期間,頒布了《黨政領導干部選拔任用工作條例》等一系列具體規定。這些規定,在干部選拔任用的原則、標準、程序、方法和紀律等方面,賦予其新的內涵;進一步保障了群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權;通過程序的完善,推進了干部選拔任用工作的科學化、規范化;創造性地提出了干部公開選拔、競爭上崗、任前公示、試用期制度,完善了任職、免職、辭職和降職等制度,促進了優秀人才脫穎而出并且解決了干部能上能下的問題;確立了干部考察工作責任制、干部選拔任用工作責任追究制和干部選拔任用工作監督責任制,使監督管理機制更加科學和完善。總之,使黨內選舉制度逐步走向民主化、法制化、規范化和程序化。實踐上,2007年進行的地方四級黨委領導班子換屆中,普遍采取了差額推薦、差額考察的辦法,一些地方還在此基礎上探索實行差額表決,使換屆的過程成為擴大黨內民主,保障黨員民主權利的過程。十七大代表選舉,差額比例一般都超過了15%,比十六大時增加了5個百分點,在推薦提名階段也普遍做到了差額推薦。

“十七大”政治報告在黨內民主選舉上作出許多重大改革,使黨內民主選舉制度進一步健全和完善。報告指出:要“改革黨內選舉制度,改進候選人提名制度和選舉方式”[10]50。要“完善黨的代表大會制度,實行黨的代表大會代表的任期制,選擇一些縣(市、區)實行黨代表大會常任制”[11]50。黨代表任期制,即選舉產生的黨代表資格和職權在任期內一直有效,任期與本次黨代會屆期相同。黨代會常任制,也可稱之為年會制,即選舉產生的黨代會屆期內每年都要召開會議。兩項制度的民主選舉意義在于,通過黨代會和黨代表作用的進一步發揮,黨員的選舉權得到進一步確認、保障和發揮。要“推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制”[12]50。即不是像過去由書記或常委決定,而是要擴大為全體黨委委員討論決定,并且要實行每人一票,書記和普通委員的選票具有同等效力。要“建立健全中央政治局向中央委員會全體會議、地方各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監督的制度”[13]50。即選舉產生的包括黨中央政治局在內的各級黨的領導機構,要定期向選舉自己的全體委員負責并接受其監督的制度。這是選舉制度的基本要求,即被選舉者當選后,要向選舉人負責,接受其監督。對選舉人負責和受其監督的主要形式,就是向其報告工作。要“推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法,逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍”[14]50,提出“兩推一選”、“直接選舉”兩項選舉制度改革。“兩推一選”是我國一些地方在農村黨組織甚至鄉鎮黨委基層黨組織領導班子選舉中的改革嘗試,已經取得良好效果,報告首次對其加以肯定,并要求在全國加以推廣。○

參考文獻:

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[7]中國共產黨第十二次全國代表大會文件匯編[M].北京:人民出版社,1982.

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[10][11][12][13][14]本書編寫組.十七大報告輔導讀本[M].北京:人民出版社,2007.

責任編輯 梅 宏