農民工子女教育問題的困境、成因及對策

陳　芳

[摘 要] 隨著城市化進程的進一步發展,越來越多的農民工子女跟隨父母生活在城市中,如何保障他們接受義務教育的基本權益,已經成為社會轉型時期難以回避的社會問題。本文對民工子女教育的困境及其成因作了分析,并對如何改善民工子女教育提出了一些建議。

[關鍵詞] 城鄉二元結構 教育公平 教育均衡化

20世紀80年代中期以來,隨著我國家庭聯產承包責任制的全面實施,農村剩余勞動力脫離農村和農業,走向城鎮,逐漸產生了“農民工”現象和問題。從上個世紀80年代中后期到90年代初期,大批的農民進入城市,形成了一輪又一輪的“民工潮”。上世紀90年代后,第二輪“城市移民”呈現出新的發展動向,流動人口外出打工日漸出現“家庭化”趨勢。許多人不再是孤身漂泊,而是在一個地方站穩腳跟,拖家帶口地遷移。然而,這些隨父母進入城市的兒童的生活狀況卻不容樂觀,他們始終和父母一樣生活在城市的邊緣。流動人口子女的教育問題已成為流動大軍涌入城市后日益突出的重要問題之一。

一、農民工子女教育的困境

1.農民工子女就學問題。對于進城務工的農民工子女就學問題,現在國家解決的方法是以留入地政府為主,以公立學校為主,但是這些辦法在實際執行的過程中并不容易得到貫徹執行。政策執行難,戶籍制度和高昂的借讀費等條件,使得這些農民工的子女只好在民工自己辦的學校里就讀,因這些軟硬件條件都不合格的學校和諸多方面的因素,農民工的子女接受教育的權利得不到保障。《中華人民共和國義務教育法》規定,我國義務教育事業,在國務院領導下,實行“分級負責,分級管理”。實踐中,城市適齡兒童的教育費用基本由各級政府負責,而農村的義務教育費用則由鄉鎮人民政府以教育統籌的形式向農民征收。農民工子女離開農村后,由于交納的教育統籌費用沒有根據民工的就業流向在地區間劃轉,而農民工就業所在地的城市財政體制在義務教育支出中并沒有包含農民工子女的教育經費。當地政府也只對本地學齡兒童少年的義務教育負責,農民工子女在城里接受義務教育成了大難題。即使接受了義務教育和高中教育,農民工的子女上大學更是一個大難題。以目前教育產業化的現狀,每年上大學的費用起碼要一萬,這對于漂泊在外的農民工來說,無疑是很難承受得起的數目。

2.農民工子女學校的難題。農民工子女大都在自己辦的學校,這些農民工子女學校自身存在諸多難題:一是學校問題。首先,民工子女學校得不到社會的認可,它的存在屬于非法地位。當地很多部門都會來找它的麻煩,責令其停止辦學。所以學校的存在就像打游擊戰一樣,幾乎所有的學校都有搬遷的經歷。其次,學校設施不足,校舍緊張最為明顯。校舍場地全部由辦學者自行解決,大多租用民房。教室和活動場地大多顯得過于狹小,自然采光條件與標準有相當大的距離,有的教室嚴重超荷。最后,學校各層面的管理比較紊亂,管理職責無分工,基本職能由校長包攬,但教師教學與學校管理職責基本分離。有的管理者既無教學經歷也無管理經歷,師資來源比較雜。二是生源問題。這些學校一個很大的特點就是學生生源的流動性,這就使得招生成為學校的頭等難事。由于農民工受教育程度低,有些農民工價值觀念轉不過來,對子女的教育不是很重視。即使重視也因為家庭經濟的困難打消了讓孩子上學的念頭。所以,農民工自己辦的學校招生難度很大。另外,由于農民工生活的不穩定,常常會變換居住地,所以農民工子女也常常換學校。三是收費問題。民工生活在城市的最底層,他們微薄的收入有時連子女的學費都付不起。很多家長把孩子送到學校時都跟學校商量暫時不交費以后再補交。就這樣,這些學校都普遍存在著學費收不回來的難處。四是師資問題。限于經費問題,學校給教師的工資很低。這樣的薪金標準下,一般教師根本不可能“光臨”這些“破爛”的學校。

3.農民工子女的健康安全困境。健康不僅是生理的,也包括心理和社會適應能力。生理健康上,由于經濟困難,農民工子女本身營養就不容樂觀,農民工又無法或幾乎不能給孩子提供醫療保險,當孩子們生病的時候也是往往不能上大醫院看病。農民工子女的生理健康受到了威脅;在心理健康上,農民工子女多來自偏遠的鄉村,經濟條件較差,物資,精神生活都相對貧乏。而隨父母進城后,他們普遍感到城里生活的巨大反差。又加上經常變換居住地,生活的不穩定以及缺乏關愛和溝通,往往容易產生自卑,暴躁冷漠,戒備心理較強。對健康成長十分不利。關于人身安全困境,許多農民工居住環境相對復雜,對于大城市的治安形勢又缺乏正確的認識。他們往往因為忙于生計,經常讓孩子自己玩或托付給不熟悉的人員代管。孩子年幼無知,自身防范意識差,使得一些不法分子乘虛而入,給未成年兒童造成不應有的傷害。

二、民工子女教育困境的成因探析

農民工子女教育問題的現狀不容樂觀,那么產生這種狀況的原因是什么呢?

1.深層次原因——城鄉二元經濟結構解體與二元社會結構、教育結構調整的滯后性。在民工子女義務教育問題上,城鄉分割的舊體制弊端充分暴露出來。民工子女的受教育問題反映了城鄉二元經濟結構解體與二元社會結構、教育結構調整的滯后性之間的矛盾,歸根結底還是城鄉分割舊體制的弊端。隨著經濟的發展,我國二元經濟結構已經解體,二元社會結構趨向弱化,嚴格限制城鄉人口流動的戶籍制度慢慢松動,但尚未有根本性的變革。義務教育還帶有明顯的二元特征,比如在義務教育投資上,國家的教育經費嚴重地偏向于城市義務教育,2001年城市義務教育人均經費4015元,而農村只有900元,1999年小學升初中的升學率,農村為91%,城市為100%。[1]可見,同樣是祖國的花朵,由于在現行體制中存在著各種以身份為特征的障礙,他們會因為自己的出生區域不同而享有不同的受教育權。在師資力量,學校設施等方面,城鄉之間也存在巨大差異。城鄉分割的教育體制決定了農民工子女在城市中上學很難。從經濟學的角度來講,一個工人的工作所得除了貨幣收入之外,還應該包含各種福利,包括對其子女的義務教育。既然進城民工對流入地的經濟發展做出了直接貢獻,從理論上講,其子女的義務教育就應該由流入地的政府來提供。如果仍由流出地的農村來提供,等于是落后的流出地補貼發達的流入地,這種補貼方式會加劇地區發展的不平衡。同時,由流出地的政府來負擔進城民工子女的義務教育,會減少當地政府從事其他建設和公益事業包括農村社會保障的財力,不利于當地全面建設小康社會目標的實現。

2.根本原因——教育政策制定過程中公平性原則體現不足。公共政策的目的在于減少人與人之間的沖突,促進人們的積極合作和行動,實現有限資源的適當配置,從而實現社會福利最大化。解決機會不均等以及由市場體制所導致的一些不公平現象,是政府制定政策的根本,農民工子女義務教育政策也不例外。如果說與市場經濟體制相適應的經濟政策追求的是效率,那么,培育合理的現代社會群體結構所需要的社會政策,就應當以公平為首要價值定位,通過各種再分配手段,防止出現嚴重的兩極分化,緩和各群體之間的矛盾。隨著社會的不斷變遷和農村勞動力的不斷轉移,出現農民工子女教育新問題本也正常,但為什么這種問題的解決如此之難呢?就是因為在教育政策制定過程中沒有堅持公平原則,沒有給公民以起碼的國民待遇。目前,困擾我國教育公平的主要就是教育的均衡化問題,從資源配置的角度來說,教育公平的實質,就是政府作為資源配置的主體應該對全國范圍內的教育資源進行統籌規劃,合理配置,大致確保各階層受教育群體和個體的受教育權利相對平等。針對弱勢人群,國家應遵循將公共教育資源從富裕流向貧困的原則,具體地說,就是公共教育資源應向處境不利的兒童傾斜,這是公平觀的現實表現。教育特別是義務教育是促進經濟增長,矯正各種不公平的起點條件,是保證社會機會相對公平的最重要的制度性設置。在調整結構性短缺的問題是,政府首先要盡可能公平地分配教育財政資源,不要因為政府行為加劇結構性失衡與短缺。

3.直接原因——我國義務教育階段實行的是分級辦學,分級管理。我國義務教育階段實行的是分級辦學,分級管理,即基礎教育有縣(市)財政管理的教育體制。由于義務教育階段經費主要是由地方政府負擔,而流動兒童沒有流入地的戶口,所以無法享受由流入地政府財政負擔的教育經費。雖然部分大城市如北京、武漢、上海、天津等地,針對流動兒童入學采取了相應的措施,許多城市大幅度降低了流動兒童的借讀費,并確定了流動兒童入學以公立學校為主渠道的思路,但由于各省市在義務教育的總體規劃上,無論是學生經費的劃撥,師資的配置,還是學校設置及布點等方面,仍然是以戶籍人口為基礎,所以流動兒童被排除在總體規劃之外,除非農民工交一定的贊助費或者政府為農民工子女增撥經費。[1]

三、如何走出當前民工子女教育的困境

“咎其因,則善其行”我們社會作為人們日常生活大調配中主要力量究竟應該為我們這群農民工子女做些什么呢?有一些建議還是值得我們去考慮的。

1.改革戶籍制度。戶籍制度本身要改革創新,取消不合理的戶籍制度,取消對進城農民工子女的限制,加快我國現行義務教育體制改革,實現城鄉公平,地區公平的國民義務教育制度。這種帶有身份色彩的戶籍制度,是計劃經濟的產物,已經與我國目前的經濟發展水平嚴重不相適應。這樣的戶籍制度早就應該退出歷史舞臺了。在現階段,我們可以采用像上海那樣的方式,改“戶籍制”為“居住地制度”。國家應根據《中華人民共和國教育法》的規定和要求,徹底打破城鄉分割的義務教育體制,按照第五次人口普查的標準,來確定中央對各級地方政府義務教育經費的支出,解決農民工子女教育的基本問題。在過渡時期內,各地政府應將農民工子女教育經費納入地方財政預算,對在城市內設立農民工子女學校的辦學條件予以補貼,提供基本的場地,有條件開放公辦學校,或者更直接地為民辦教育立法,促使民辦教育合法化等,并嚴格監督國家教學計劃的執行。

2.建立和健全農民工子女受教育的工作制度機制。其中一些發達國家的做法也許能給我們某種啟示。例如,在法國16歲以下的適齡兒童,無論國籍是否為法國,都能夠享受跟當地孩子同樣的教育機會和權利,沒有任何差別,不管這些兒童有沒有合法的身份。法國人的觀念是,對社會來講,這些外來人口既然來了以后更有可能在這里,教育是最好的融入渠道,同時現在讓他們受教育也避免了未來可能產生的失業,犯罪問題。美國實現的是教育憑證制度,用來鼓勵學校之間的競爭,即由戶口所在地的教育管理機構給學生發放就學憑證,學生可以用它在異地學校上學,學校則拿收到的教育憑證向政府兌換教育撥款。這就對移民子女給予了一視同仁的教育機會,堅持了公平性原則,同時也避免了未來可能產生的一系列社會問題。[1]

3.解決法規與政策實施之間存在的矛盾。農民工流入地政府有能力也有義務為農民工子女提供義務教育機會。流入地政府要制訂進城務工就業農民工子女接受義務教育的收費標準,減免有關費用,做到收費與當地學生一視同仁。通過減免費用,免費提供教科書等方式,幫助家庭經濟困難的進城務工就業農民工子女就學。對違規收費的學校,教育行政部門等要及時予以查處。要制訂有關行政規章,協調教育,行政,公安,財政等部門之間的關系,加強對薄弱學校建設的監督檢查工作,并把這項工作作為領導干部政績考核的重要依據。同時農民工流出地要積極配合流入地政府的農民工子女義務教育工作,禁止在辦理轉學和返回原籍就學手續時收取任何費用。[2]P186

4.加大公辦學校投資力度。適當放寬條件,保證農民工子女入學的廣度,農民工子女上學以流入地全日制公辦中小學為主。地方各級政府特別是教育行政部門和全日制公辦中小學,要建立完善保障進城務工就業農民子女接受義務教育的工作制度和機制。全日制公辦中小學要充分挖掘潛力,盡可能多接受進城務工就業農民子女就學。要針對這部分學生的實際,完善教學管理辦法。在評優獎勵,入隊入團,課外活動等方面,學校要做到進城務工就業農民子女與城市學生一視同仁。

5.加快農民工子弟學校的建設。農民工子弟學校是一個過渡時期的產物,在一定時期內有它存在的必然性。根據當前情況應當明確農民工子弟學校審批標準,給予其合法身份和一定的優惠措施,同時因勢利導,加強對農民工子弟學校的監督管理,鼓勵有條件的公辦學校與其聯手辦學。從而打破民辦學校與公辦學校間的壁壘,為早日實現城市教育一體化奠定基礎。

總之,農民工子女的教育問題已經成為一個復雜的社會問題,處理和解決好這一問題,不僅關系到農民工子女的健康發展,也關系到教育公平和社會公平問題,關系到中國社會的穩定和未來的發展,各級政府必須群策群力,深化改革,真正解決這一社會性難題。○

參考文獻:

[1]孔祥智、顧洪明.農村勞動力轉移中的子女教育問題研究[J].山西財經大學學報,2004(6).

[2]項中新,均等化:基礎、理念和制度安排[M].中國經濟出版社,2000:186.

責任編輯 馬永義