半城市化區(qū)域房地產(chǎn)確權(quán)難點及對策分析

郭志花　李　媛　張　宇

摘要：半城市化是一種介于完全城市化和農(nóng)村之間的過渡發(fā)展形式。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，作為農(nóng)村城市化的過渡階段，半城市化的經(jīng)湃、社會、人口、土地管理等問題逐漸成為學(xué)者關(guān)注的熱點。以深圳市寶安區(qū)半城市化區(qū)域的房地產(chǎn)確權(quán)問題為研究對象，通過對其現(xiàn)狀的簡要闡述。剖析確權(quán)難點，并提出解決對策。

關(guān)鍵詞：半城市化；房地產(chǎn)確權(quán)；難點；對策

中圖分類號：F293.33文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198(2009)10-0151-02

1半城市化區(qū)域房地產(chǎn)確權(quán)難點分析

目前半城市化區(qū)域房地產(chǎn)確權(quán)的難點主要表現(xiàn)在以下方面：

1.1遺留問題多，缺乏證據(jù)，處理難度大

農(nóng)村在向城市發(fā)展的過程中，房地產(chǎn)管理制度必將發(fā)生變革。這就難免在半城市化區(qū)域存在政策斷層的現(xiàn)象，導(dǎo)致對房地產(chǎn)的管理基本上依靠政府政策調(diào)整，缺乏法律依據(jù)。然而政策在不同時期變化很大，在此背景下，遺留了很多問題，譬如：(1)用地手續(xù)問題。如寶安區(qū)歷史上的土地權(quán)屬證明文件種類繁多，部分時期更以會議紀(jì)要形式或統(tǒng)建代建形式取代用地合同，當(dāng)事人均無法提供土地使用權(quán)證明。(2)報建手續(xù)問題。半城市化區(qū)域大部分建筑物報建手續(xù)不全，這可能是由于用地手續(xù)本身有問題，不具備辦理報建手續(xù)的條件，還可能是由于當(dāng)時用地者無法報建，即沒有報建的渠道。(3)房地產(chǎn)不符合現(xiàn)行規(guī)劃。由于在城鄉(xiāng)規(guī)劃法出臺前，我國在建設(shè)工程規(guī)劃管理上，存在“雙軌制”。(4)經(jīng)濟糾紛多，用地關(guān)系復(fù)雜。半城市化區(qū)域土地存在大量與原集體經(jīng)濟組織簽訂轉(zhuǎn)讓、長期租用以及合作開發(fā)等情形，加之時間較長，導(dǎo)致用地關(guān)系較復(fù)雜，經(jīng)濟利益糾紛較多等。

1.2房地產(chǎn)違法建設(shè)。不符合現(xiàn)行確權(quán)政策。無法給予確權(quán)

在半城市化區(qū)域，由于房地產(chǎn)管理制度的不完善、房地產(chǎn)市場的不成熟及執(zhí)法監(jiān)察力度的不足，使得大量集體所有的土地隱性流轉(zhuǎn)了；大量違法建筑物產(chǎn)生了，可這些房地產(chǎn)根據(jù)現(xiàn)行政策是無法確權(quán)的。

1.3政府部門重視不夠，有效疏導(dǎo)政策少，缺乏政策支持

半城市化區(qū)域房地產(chǎn)管理制度不完善，有關(guān)房地產(chǎn)確權(quán)的政策滯后，使得政府在處理房地產(chǎn)確權(quán)時處于“無法可依”、確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的尷尬局面。表現(xiàn)在：(1)政策對房地產(chǎn)確權(quán)的規(guī)定缺漏較多。(2)有關(guān)房地產(chǎn)確權(quán)的規(guī)定尚顯簡單化，許多規(guī)定的現(xiàn)實針對性及可操作性不強，在處理房地產(chǎn)確權(quán)糾紛時，那些相對原則性的規(guī)定就與各個特殊糾紛產(chǎn)生了難于克服的抽象與具體的矛盾。

1.4利益驅(qū)動不夠且處置成本高。動力缺乏。積極性低

一方面，由于政策不完善，監(jiān)管不力，房地產(chǎn)確權(quán)與否。對半城市化區(qū)域的部分房地產(chǎn)擁有者來說意義不大。因為雖然房地產(chǎn)未確權(quán)，他們?nèi)阅軌驈氖伦赓U等活動以獲得可觀的收益；或者雖然確權(quán)了，但也同時限制了房地產(chǎn)的流通。比如深圳市“兩規(guī)”在處理違法房地產(chǎn)過程中對于部分房地產(chǎn)核發(fā)的綠本房地產(chǎn)證書。限制了房地產(chǎn)的流通，雖然確權(quán)了，但是收益并未增加多少，因此也影響了此政策的實施效果。另一方面，高昂的處置成本也使得政府部門對房地產(chǎn)確權(quán)的積極性降低。通常情況下，半城市化區(qū)域房地產(chǎn)的處置需要大量的人力、物力支出。同時，處理過程中還可能發(fā)生影響社會穩(wěn)定、削弱政府公信力的社會成本等。這些構(gòu)成了高昂的處置成本，為此也動搖了政府處置的決心。

1.5確權(quán)程序繁瑣，涉及部門多，時間長且費用高

半城市化區(qū)域房地產(chǎn)確權(quán)程序復(fù)雜，涉及國土、規(guī)劃、公安消防、建設(shè)、環(huán)保、工商、監(jiān)察、城管等多個部門，同時每個部門又都有自己的辦文期限，時間長。而且。在補全手續(xù)、確認(rèn)產(chǎn)權(quán)的過程中業(yè)主需要支付的費用較高。譬如，補辦土地使用權(quán)證明文件時，涉及到補繳土地出讓金等費用，而土地出讓金是按照現(xiàn)行地價補繳的，費用之大是一般土地使用者難以承受的，或者說補繳了高額的土地出讓金后，企業(yè)經(jīng)營或土地使用者生活受到很大限制。

2半城市化區(qū)域房地產(chǎn)確權(quán)對策建議

解決半城市化區(qū)域房地產(chǎn)確權(quán)問題的最好途徑在于承認(rèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，賦予集體土地與國有土地一樣的權(quán)利，使集體建設(shè)用地使用權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租，這樣半城市化區(qū)域房地產(chǎn)確權(quán)的主要障礙也就迎刃而解了。但這觸及到我國的土地管理制度問題，要全部實現(xiàn)是一個漫長的過程，只能在大方向確定的情況下，通過逐步的變革加以完善。為此，本文僅提出半城市化區(qū)域房地產(chǎn)確權(quán)問題的短期治理對策。

2.1對“歷史遺留問題”制定專門政策給予處理

“房地產(chǎn)歷史遺留問題”是指行政建制變化、規(guī)劃土地管理體制演進以及城市化過程中土地制度變化等造成的房地產(chǎn)歷史問題。對此類問題，適用于各歷史時期的土地、規(guī)劃以及相關(guān)建設(shè)政策，用現(xiàn)行的規(guī)劃國土等部門的法律法規(guī)處理是不妥當(dāng)?shù)摹Ｉ钲谔貐^(qū)城市化、撤縣改區(qū)以及土地使用制度改革過程中對房地產(chǎn)遺留問題處理的事實證明。用現(xiàn)行的規(guī)劃國土制度去解決歷史問題必將使處理工作走入死胡同。所以應(yīng)本著解放思想、保障物權(quán)的原則，專門制定半城市化區(qū)域房地產(chǎn)確權(quán)政策來解決。

2.2對違法房地產(chǎn)分別采取疏導(dǎo)和堵塞的模式處理

“違法房地產(chǎn)”指違反各歷史時期相關(guān)法律法規(guī)新建、擴建和改建的建筑或違法占地。鑒于違法房地產(chǎn)處理中的成本高昂和可能引發(fā)的各種問題，在堅持查事與查人、疏理與堵截相結(jié)合的思路的基礎(chǔ)上，對于存量與增量違法房地產(chǎn)采取不同處置策略。

(1)運用疏導(dǎo)模式處理存量違法房地產(chǎn)。從總體上來看，違法房地產(chǎn)的產(chǎn)生過程與城市化進程具有一定的同步性，并隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展和制度的完善而逐步減少直至消失。盡管這樣，但其本身并不會自動消減，相反經(jīng)過長時間的累積，在總量上變得不可忽視，處理起來也更加棘手和復(fù)雜。因此，加快存量違法房地產(chǎn)的處理應(yīng)主要以疏導(dǎo)的方式為主。

(2)運用堵塞模式處置增量違法房地產(chǎn)。違法房地產(chǎn)擁有者不是為了長久的擁有產(chǎn)權(quán)，而是希望在盡可能長的時間內(nèi)通過出租該地塊或者地上建筑物以獲得收益。在半城市化區(qū)域，在沒有產(chǎn)權(quán)的情況下，違法房地產(chǎn)擁有者照樣可以通過經(jīng)營違法房地產(chǎn)而獲取利益，這就使得相關(guān)主體缺乏申報和辦理合法手續(xù)的動力。有鑒于此，對增量違法房地產(chǎn)的處理應(yīng)該采取更加嚴(yán)厲的措施，通過沒收、拆除建筑和罰款等方式增加其違法房地產(chǎn)擁有成本。使其在違法的情況下無利可圖，徹底堵塞違法房地產(chǎn)的產(chǎn)生渠道。

2.3簡化辦事手續(xù)，加快產(chǎn)權(quán)處理

由于半城市化區(qū)域房地產(chǎn)確權(quán)問題情況復(fù)雜，涉及部門多、政策法規(guī)性強，需要由多個部門來進行及時有效的協(xié)調(diào)，手續(xù)辦理過于復(fù)雜是影響確權(quán)的一大障礙，鑒于此，可以考慮專門設(shè)立房地產(chǎn)確權(quán)辦證大廳，由相關(guān)職能部門一站式辦公，提高工作效率；或成立專門的房地產(chǎn)確權(quán)問題處理協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機構(gòu)，特事特辦，房地產(chǎn)能否確權(quán)由領(lǐng)導(dǎo)小組商議決定。

2.4加大政策宣傳力度。提高政策知曉范圍和群眾理解政策的時效

為確保政策執(zhí)行效果，相關(guān)部門應(yīng)加大宣傳。并制定詳細(xì)的工作指南和辦事流程，通過各種途徑擴大政策知曉范圍，(1)運用報刊、電視、活頁等媒體方式加大宣傳力度。使政策在盡可能短的時間內(nèi)得到廣泛宣傳l(2)在各國土所或街道辦設(shè)立政策咨詢臺，選派專門人員解讀政策并接受咨詢，使相關(guān)權(quán)利人了解辦事流程。理解政策走向。

2.5加強對相關(guān)工作人員的培訓(xùn)，提高工作人員業(yè)務(wù)水平

工作人員的業(yè)務(wù)水平關(guān)系到對政策理解的深度以及實際工作中把握業(yè)務(wù)操作的能力，尤其是半城市化區(qū)域確權(quán)的問題，工作頭緒復(fù)雜，在具體登記工作中更需要注意對彈性和剛性的把握，必須通過培訓(xùn)、考核等方式提高其業(yè)務(wù)水平，保證此項工作優(yōu)質(zhì)高效的完成。