進一步完善我國環境損害賠償制度的思路與建議

熊　英　別　智

[摘要]從我國的立法現狀看，有關環境糾紛的處理和l環境損害賠償的規定散見于《民法通則》、《環境保護漕法》、《水污染防治法》、《走氣污染防治法》等法律之中。鑒于全球化的環境問題日趨嚴重，環境污染事故不斷發生。有必要加強環境保護立法，借鑒國外的先進經驗，立足我國的實際，確立相應的“環境民事公益訴訟制度、環境損害賠償范圍、環境損害賠償責任社會化機制”，制定統一的《環境損害賠償法》。

[關鍵詞]環境損害；環境民事公益訴訟；精神損害賠償；環境責任保險

[中圖分類號]D92[文獻標浹碼]A

[文章編號]1673-0461(2009)07-0087-06

一、環境民事公益訴訟制度的建立

環境公益訴訟，是指當行政機關或其他公權力機構、企業或其他組織及個人的違法行為或不作為，使環境公共利益遭受侵害或可能遭受侵害時，公民或團體為維護環境公共利益而向法院提起的訴訟。根據被訴對象不同，環境公益訴訟可以分為環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟。所謂環境民事公益訴訟是指公民或者組織針對其他公民或者組織侵害公共環境利益的行為，請求法院提供民事性質的救濟。環境民事公益訴訟通過法院對于環境污染和生態破壞行為的制裁，目的是為了讓被訴者停止環境侵害行為，恢復被破壞或污染的環境。

環境民事公益訴訟涉及的問題主要是：提起公益訴訟的原告范圍、訴訟的理由和目的、公益訴訟的行使等問題。

(一)原告可以是任何單位或個人

在公益訴訟主體問題上，可以借鑒美國的做法，將檢察機關、公民個人、任何組織都納入公益訴訟的原告范圍，以提高公民的環境意識，加強環境公益的保護。在我國實踐中，存在個人提起環境公益訴訟沒有依據而被駁回的現象。①其實，環境權不僅是一種私權，更是一種公權。一些環境污染行為所侵害的對象既有特定公民和單位的財產或人身利益，也有社會公眾的共同利益。因此，維護環境權益是大家的權利，任何單位或個人都應享有環境民事公益訴訟的權利，無論訴訟原告是否受到環境污染的直接侵害或間接侵害、財產損害或精神損害。

(二)環境民事公益訴訟的目的是為了“公共利益”

從民事公益訴訟的目的來看，凡是危害或者可能危害國家利益、社會公共利益的民事違法行為都應當屬于可訴范圍。即只要環境污染行為侵害了公眾利益(環境公益)的情況下，就可以提起環境民事公益訴訟。如果一個環境污染行為侵害了特定當事人的利益，如企業的污水排放進入漁民的養魚池致使魚的死亡，并沒有殃及其他人的利益和環境權益，那么，即使某養育者不提起損害賠償訴訟。也沒有必要適用環境民事公益訴訟。

在此有必要討論的是何謂“環境公益”?公共利益，簡稱公益，與私益相對，公共利益由“公共”和“利益”兩部分組成。當然，“要想給出一個能在理論屆或實際工作者中公認的社會公共利益定義是不可能的”，因為隨著經濟社會的不斷進步，社會利益呈現多元化趨勢，公共利益在外延上隨著社會利益多元化的發展而不斷延伸。這使得公共利益的范圍是沒有明顯界限。環境公共利益也是一種公眾利益。對環境公益的判斷，應考慮以下幾點：環境公益的主體應該是一定范圍內的所有成員(對多數人而不是單一的個人)；其次，環境公益涉及的范圍可以是一個鄉鎮；也可以是一個自然區域。

(三)環境民事公益訴訟中的相關措施——鼓勵環境民事公益訴訟。由于環境民事公益訴訟具有公益性，一般的人或單位往往不會積極參與環境民事公益訴訟。因此，為了保護公共環境利益，有必要鼓勵環境民事公益訴訟。①公益訴訟中原告的訴訟費用應該免收。只要是為了公共利益而起訴的，無論勝訴敗訴，訴訟費都不應該由原告承擔。②對公益訴訟的原告應當給予一定的獎勵。起訴人為了社會公益而起訴，必然消耗其時間、精力、金錢。若不給原告一定的獎勵，沒有提起公益訴訟的激勵機制，也許不會有更多的人為了維護環境公益而去起訴。③應當把公益訴訟納入法律援助的范疇。法律援助是政府給予經費保障的法律服務工作，而公益訴訟本身就是為了維護國家利益和社會公共利益。把公益訴訟納入法律援助的工作范圍，還能積極倡導執業律師從事公益訴訟活動。

——防止環境民事公益訴訟的濫用。在鼓勵公民或單位積極參與環境民事公益訴訟的同時，為防止濫用訴權，也應對公益訴訟予以一定的限制：①把向有關行政部門投訴或向檢察院投訴作為提起公益訴訟的必經程序，通過有關行政機關或檢察機關的調查處理，減少訴訟的發生。如果接受投訴的行政機關或檢察院在一定期限內不予答復。原告才可以提起民事公益訴訟。②對于原告的訴訟，法院應當審查原告的基本證據。對于故意捏造事實進行虛假告發的，應規定相應的法律責任。③對原告自由處分權應給予一定的限制，原告如果妻求撤訴，除因證據不足，被告承認錯誤并接受處罰外，凡事實清楚，證據確鑿，被告明顯違反法律，侵害社會公共利益，一般不允許撤訴。

(四)環境民事公益訴訟的民事救濟方式

在提起環境民事公益訴訟時，原告可以提出如下請求：停止環境侵權行為、排除危害；恢復被污染破壞的生態環境和自然環境；賠償污染破壞環境的損失(如環境資源的整治費用、恢復費用等)；實際受害人的財產損失和精神損失。

二、確定環境精神損害賠償、環境損害恢復賠償和懲罰性賠償

環境污染致人損害的，其賠償范圍應當體現環境特點，直接損失應予賠償，間接損失也應賠償；污染所致人身傷害、財產損失和精神損害應當予以賠償，污染所致生態環境本身之損害，也應通過治理、修復以及監測、觀察實現賠償。隨著工業革命和科學技術的發展，環境侵權問題的出現，現代世界許多國家的立法及判例都承認在環境侵權案件中給予受害人精神損害賠償。有的國家還確定的懲罰性賠償制度，以嚴懲惡意制造環境污染事故行為人。

(一)精神損害賠償

在有些污染事故中，如果采用補償性賠償，在難以包括造成的無法用金錢衡量的受害人的精神損害、社會環境公共權益損害(甚至是后代人的環境權益的損害)。在司法實踐中許多環境侵權案件中的受害人因為加害人的侵權行為遭受到難以彌補的精神損害，但獲得賠償的卻很少，這實在是有悖于“有損害就有賠償”的基本法律原則。因此，應根據環境侵權的特點，將精神損害賠償和環境損害恢復賠償列入環境損害賠償的范圍。

所謂精神損害賠償，是指加害人因其侵權行為引起受害人精神利益損害而依法承擔的賠償責任。當環境侵權行為導致受害人的精神損害時，受害人理應能夠就此種損害請求賠償。將精神損害賠償因入環境侵權領域，能夠為受害人提供更加全面有效的救濟，更好地實現其救濟功能。

根據最高人民法院2001年3月8日頒布的法釋[2001]7號《關于確定民事侵權精神損害賠償

問題的解釋》的規定自然人因生命權，健康權等人格權利遭受非法侵害。向人民法院起訴請求賠償精神損害的，人民法院應當依法予以受理。精神損害賠償的范圍包括四種情形：一是侵害他人生命權、健康權、身體權、姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權、人身自由權等人格權，給他人造成精神損害的；二是侵犯監護身份權非法使被監護人脫離監護，給監護人造成精神損害的；三是侵害死者人格權或非法利用、侵害遺體、遺骨給死者近親屬造成精神損害的；四是滅失或毀損他人具有人格象征意義的特定紀念物品而造成精神損害。

環境侵權行為的特殊性決定了精神損害賠償必要性。環境侵權行為具有長久性、危害性強、損害范圍結果廣，不光會造成單單的財產和人身利益損失，有的環境侵權行為更會造成精神上的損害，給受害者帶來無比的精神痛苦；有的危害甚至會通過遺傳因素危及后代。特別是如噪音侵權，惡嗅氣體侵權等這些不能以直接的實際人身或財產損失表現出來的侵權行為，其主要的侵害結果就是精神上的折磨和痛苦。追究精神損害賠償的目的在于救濟肉體痛苦和心理痛苦，撫慰創傷，化解悲痛。精神損害賠償的“撫慰金是借助貨幣的心理功能，達到人道主義目的”。

(二)環境損害恢復賠償

我國環境侵權損害賠償立法應徹底貫徹“全面救濟受害人”理念，對于受害人在今后的生活過程中，因健康被害而必須支付的費用、為受害人在傷殘后發揮余力，使其盡可能過正常人生活的訓練費、照料費等應成為損害賠償的范圍。同時，也應貫徹恢復原狀的理念。

在環境侵權中，如果對生態環境造成了破壞，損害賠償應當包括治理和恢復生態環境的費用。例如，由于違規排放污水致使部分耕地上的農作物全部死亡，同時導致了這部分土地嚴重堿化。在這種情況下，污染人除了要賠償受害人因此直接遭受的農作物損失之外，還可以通過環境民事公益訴訟，要求污染行為人承擔因恢復地力而需要支出的費用。

我國《民法通則》第134條、《水土保持法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國礦產資源法》中有關恢復原狀、恢復植被、土地復墾等規定，都是通過使加害人承擔恢復原狀責任方式。最終實現環境再生之目的。我們可以借鑒日本的成功經驗，除采取通過恢復原狀責任方式，由加害人通過治理、整治環境，以實現環境再生之功能外，還可以采取使加害人賠償受害人“環境再生金”，由受害人治理環境，恢復良好環境狀態。以最終實現環境再生的功能。

(三)在一定的條件下適用懲罰性賠償

我國目前對懲罰性賠償的規定，僅限于《消費者權益保護法》第49條的雙倍賠償，其適用條件也作了比較嚴格的限制。從我國環境污染事故現狀看，將懲罰性賠償制度引入我國環境法律中，制裁并預防惡性事故的發生實有必要。

在一般情況下，侵權入承擔環境損害賠償以“全面賠償”為原則，目的是補償受害人的損失。但實踐中，有些環境侵權人實施環境污染行為不是過失而是故意甚至是惡意，污染者在污染侵害無辜受害人給受害人造成巨大的損失時自身得到發展和盈利，如果只要求這類侵權人對受害人進行補償性的賠償，達不到責任目的。侵權人在承擔賠償責任后，為獲得更大的利益不惜繼續污染環境。因此，有必要對惡意污染環境且后果比較嚴重的侵權人適用懲罰性賠償，讓侵權人對自身的行為付出相應的代價后，對自己的行為謹慎注意。

通過懲罰性賠償的適用，對危險事業經營者一定的壓力，體現環境損害賠償制度的預防原則。

三、環境損害賠償責任社會分擔機制的確定

與傳統的侵權行為相比，環境侵權有其特殊性，其中侵害對象的社會廣范性尤為突出(印度的博怕爾毒氣外溢、前蘇聯的切爾若貝利核泄漏、美國三里島核污染等)，傳統的救濟方式在解決環境侵權糾紛問題上已經力不從心，環境損害賠償社會的必要性日益凸顯，分擔公害損失和環境侵權公害救濟社會化成為各國的立法趨勢。如瑞典的《環境保護法》規定了“環境損害保險制度”，日本頒布《公害健康受害補償法》，規定對從事會成為公害原因的活動的單位征收“賦課金”。國外對環境損害賠償責任社會分擔機制辦法主要有：環境損害賠償責任保險制度、環境損害賠償基金制度、環境損害賠償國家補償制等。

但我國立法在環境損害賠償責任分擔機制方面十分薄弱，實有必要借鑒國外的有效做法，結合我國的實際確定環境損害賠償責任社會分擔機制。

(一)環境責任保險制度的確定

根據我國的國情和社會經濟的發展，在起步階段，應采用“自愿投保為主，強制性投保為輔”的模式，對產生環境污染和危害嚴重的行業實行強制責任保險，如對核事故、放射性物質、油污染以及重金屬、石棉等可能致殘、致畸的有毒危險品等所造成的突發性環境損害和長期累積性損害實行強制責任保險。

在確定環境污染責任保險范圍時，應綜合考慮受害者、保險人、被保險人的利益，通過環境污染責任保險的實施，真正達到“分擔風險、保護受害者、維護社會和國家利益”的目的。從國外的實踐看，雖然保險責任范圍又擴大趨勢，但這種趨勢不可能最終取消保險責任的限制。我國環境責任保險仍處于起步階段，有關的法律法規不健全。設計適宜的保險合同條款也不是朝夕之事，因此，保險責任的范圍不宜過寬。

在環境污染損害賠償范圍的確定上，通常遵循兩個原則，一是對財產損失全部賠償的原則；二是對人身傷害只賠償所引起的財產損失的原則。對財產損失全部賠償，是指賠償范圍的大小要以行為人的污染行為所造成的財產損失大小為依據，全部予以賠償；對人身傷害只賠償因傷害而產生的財產損失。

在環境污染責任保險中，保險費率的確定是最困難的，這不僅是因為保險費率的確定需要大量的環境污染侵權事實作為基礎，而且還因為要準確的確定每個企業污染風險的等級非常困難。針對我國目前的情況，對重點污染區域、一般污染區域、輕度污染區域的排污企業實行差別費率，并且對每個區域的排污企業的排污程度不同實行可浮動的保險費率。這樣不僅可以照顧到不同污染區域不同污染程度企業的公平，同時還有利于促使企業不斷的提高技術水平，減少污染物的排放，防范事故風險，避免事故的發生。

為平衡保險人和被保險人的利益，促進環境污染責任保險的健康發展，可以借鑒美國的做法，規定環境污染責任保險索賠時效最長為30年。但對于一些后果明顯并確定的，保險索賠時效可規定為3年，自危害后果發生之日起計算。如果索賠時效太短，部分受害人的權利保護就難以實現。

由于我國幅員廣闊、環保水準又參差不齊，環境責任保險的理論研究和實務經驗都很欠缺，如果由一家或幾家保險公司單獨承保不現實，建議根據保險事故的不同，選擇不同的保險機構。如對于突發性的環境事故，可采取英國的方式由現有的財產保險公司承保；而對于持續性的環境

事故，可借鑒美國的方式組建專門的政策性保險機構開展相應的業務?；蛘哂蓢噎h境保護總局與中國保監會協商，選取有實力、有經驗的保險公司進行聯保。

(二)環境責任賠償基金行政補償制度的建立

基金是對污染賠償義務人賠償金額不足以彌補受害人損失的部分進行補償。基金來源一般由從事污染危險行為中獲取收益者繳納，即由政府以征收環境費(包括排污費、自然資源補償費等)、環境稅等特別的費、稅作為籌資方式而設立損害補償基金，并設立相應的救助條件。以該基金補償受害人。

基金在運營者或所有人賠償受害人或針對損害采取救濟措施的民事責任限度之外，提供了一層附加保護?；饳C制的產生和發展是基于對受害者的賠償考慮進行的：(1)當運營者由于免責原因不能被追究責任時：比如共同過失、時限或者經濟限制等；(2)當運營者的經濟實力不足以承擔賠償責任時；(3)當總的賠償責任超過了經濟限額時；(4)提供一種緩解的過渡期。

(三)國家政府給予相應的救助

國家政府在經濟運行中不能只充當收稅的角色，也要對社會承擔責任。在環境污染損害當中，如果受害用盡了各種救濟手段仍不能補償，這時候國家應該從財政當中拿出資金來賠償，這對于實現社會穩定，維護政府形象有積極作用。

四、制定統一的《環境境損害賠償法》

我國雖然相繼頒布了一些環境保護法律。但有關環境損害賠償制度仍然明顯不足。如中國目前沒有專門法律對環境損害的基本制度予以規定，只是散見于各單行法律中。由于沒有環境損害賠償法，環境糾紛不能及時有效地解決。已經在很大程度上影響了社會安定。環境損害賠償立法的制定將迫使排污企業自覺治理污染，減少環保部門的執法阻力，促進公民對環境保護事業的參與熱情，也會使我國的環境資源法體系更加健全和完善。

(一)我國關于環境損害賠償的法律制度已經初具雛形

我國《憲法》第9條規定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡?6條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害?！钡?3條規定：“國家尊重和保障人權。”

《民法通則》第123條規定：“從事高空、高壓、易燃、易爆、劇毒、放射性、高速運輸工具等對周圍環境有高度危險的作業造成他人損害的，應當承擔民事責任；如果能夠證明損害是由受害人故意造成的，不承擔民事責任。”第124條規定：“違反國家保護環境防止污染的規定，污染環境造成他人損害的，應當依法承擔民事責任。”

《環境保護法》第41條規定：“造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門處理，當事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴。完全由于不可抗拒的自然災害，并經及時采取合理措施，仍然不能避免造成環境污染損害的，免于承擔責任。”第42條規定：“因環境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為3年，從當事人知道或者應當知道受到污染損害時起計算。”第44條規定：“違反本法規定，造成土地、森林、草原、水、礦產、漁業、野生動植物等資源的破壞的，依照有關法律的規定承擔法律責任?！?/p>

《海洋環境保護法》第90條規定：“造成海洋環境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環境污染損害的。由第三者排除危害，并承擔賠償責任。對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區。給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！钡?2條規定：“完全屬于下列情形之一，經過及時采取合理措施。仍然不能避免對海洋環境造成污染損害的，造成污染損害的有關責任者免予承擔責任：(1)戰爭；(2)不可抗拒的自然災害；(3)負責燈塔或者其他助航設備的主管部門，在執行職責時的疏忽，或者其他過失行為?！?/p>

《固體廢物污染環境防治法》第84條規定：“受到固體廢物污染損害的單位和個人，有權要求依法賠償損失。賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護行政主管部門或者其他固體廢物污染環境防治工作的監督管理部門調解處理；調解不成的，當事人可以向人民法院提起訴訟。當事人也可以直接向人民法院提起訴訟。國家鼓勵法律服務機構對固體廢物污染環境訴訟中的受害人提供法律援助。”第85條規定：“造成固體廢物污染環境的，應當排除危害，依法賠償損失，并采取措施恢復環境原狀?！钡?6條規定：“因固體廢物污染環境引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任?！?/p>

由此可見，我國關于環境損害賠償的法律制度已經初具雛形。但是，由于存在明顯的不足，一些環境損害賠償糾紛難以解決。

(二)存在的主要問題

盡管我國《民法通則》和大量環境立法都對環境污染損害賠償民事責任作了規定。但實踐中一些環境污染民事案件或者久拖不決，或者屢訴屢敗的狀況，不僅嚴重損害公民的身體健康和財產安全，而且極大地挫傷了人們參與環境保護的熱情和積極性，從根本上不利于環境保護事業的健康發展。如果從環境損害賠償制度上探究，問題主要有以下幾個方面：

1制度內容不健全

在實體制度方面，對污染損害賠償責任的構成要件、責任范圍、賠償的具體標準等問題，總體而言缺乏明確規定，已經制定出來的相關法律之間也存在不夠協調甚至相互矛盾的問題。在程序制度方面，對環境公益訴訟總體上缺乏明確清晰的規定，使許多污染受害者得不到法律救濟。如我國《民事訴訟法》沒有規定“環境民事公益訴訟”，當發生涉及環境公益的污染事故后，公民欲提起環境公益訴訟沒有依據。

2現有規定比較籠統

如從實體法上看，《民法通則》第124條規定，“違反國家保護環境防止污染的規定，污染環境造成他人損害的，應當依法承擔民事責任”；《環境保護法》第41條和幾部污染防治法也規定：“造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門處理；當事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴?！边@種簡單籠統的規定，不僅使環保部門和人民法院在處理環境損害賠償糾紛時無具體規則可循，許多事實基本相同的案件在不同的法院或不同的法官審理時會有截然不同的判決結果。

3有的規定存在不協調

如按照《民法通則》的規定，承擔污染損害

的民事責任，必須以違反環境保護法的規定為前提，而《環境保護法》規定的環境民事責任則不以違法為條件，只要造成了環境污染危害，就要承擔排除危害、賠償損失的責任。由于《民法通則》與《環境保護法》的規定不一致，給執法者思想上帶來一定程度的混亂，導致在實踐中人們為到底應該給環境標準、排污標準和質量標準什么樣的地位而爭論不休。

因此，從保護環境的發展趨勢和我國的立法現狀看，制定統一的《環境損害賠償法》勢在必行。

(三)《環境損害賠償法》的主要內容設計

我國環境法的立法目的，就是最大限度的保障人體健康，促進經濟和社會的可持續發展。也就是既注意維護人類本身的健康，又不放棄對未來環境的保護和為后代人的生存、發展創造良好的契機，把當代人的發展建立在不危及后代人的需求之上。環境損害賠償不僅體現了維護受害人的權益、維護公平與正義的需要，也是保護環境、恢復環境的需要。我們可以借鑒瑞典的做法，通過制定《環境損害賠償法》，可以極大地便利受害者的訴訟，同時也有利于立法的統一和正確適用法律。

環境損害賠償法的主要內容應包括——

1從實體方面而言

主要涉及的問題是：環境損害賠償責任的構成要件；環境損害賠償的范圍；損害賠償數額的確定；共同致害的法律責任承擔；環境損害賠償責任社會化承擔機制。

2從程序方面而言

主要涉及的問題有：環境民事公益訴訟的條件、證據的收集和舉證責任的承擔、因果關系的確定、環境侵權損害的評估、訴訟時效。

通過制定統一的《環境損害賠償法》這種方式集實體法與程序法為一體，其優點十分明顯。一是可以極大地便利受害者的訴訟。受害者只需要按照《環境損害賠償法》的規定就可以明確所有的實體問題和程序性問題，無需再到眾多的民事立法、環境立法中尋找有利于自己的規定；二是也有利于立法的統一和司法機關正確適用法律。但是，出臺一部具有時代感、符合國情、與相關法律協調的《環境損害賠償法》的難度也應是可想而知的。

另外。在制定《環境損害賠償法》時，必須與《民法通則》或將來的《民法典》、《侵權責任法》等相關法律協調，絕不是“另起爐灶、再搭臺”。現行民法典草案中對環境損害賠償只是作出原則性的規定，而大量的體現環境損害賠償特征的詳細規定也不可能體現在民法典中，需要一部特別法來容納這些內容。