金融業全面開放下對外資銀行監管的構想

黃正松

隨著入世承諾的逐步履行,目前我國金融業已形成全面開放,在中國掀起一股外資銀行進入的新浪潮, 這一方面使我國經濟的得到大大的發展,但另一方面也帶來一定的金融風險。如何興利除弊,如何對外資銀行進行有效的監管筆者提出了一些構想,認為可以從以下宏觀和微觀幾個方面著手。

一、外資銀行監管的宏觀方面

(一) 我國對外資銀行監管應采取的政策原則

我國在今后較長的時期內仍宜采取三種政策混合,即采取“對等互惠為主,適當保護為輔”的政策,并積極創造條件,逐步向“公平競爭為主,對等互惠為輔”的政策過渡。具體來說,在外資銀行準入方面采取保護主義和對等互惠兩者并重的作法,在具體運用方面采取靈活態度,達到對外資銀行既有一定限制又充分利用的目的,在業務監管方面,目前及今后一個較長時期宜采取非完全的“國民待遇”政策。

(二) 進一步建立健全外資銀行的法制體系

由于我國外資銀行監管立法的相對滯后,因此難以有效地以法律手段規范外資銀行的行為,導致了對外資銀行監管的力度不夠,在一定程度上放縱了外資銀行的違規行為。因此,我們應加快外資銀行監管立法的修正、完善工作。一方面,要立即著手清理現行的金融法律、法規和其他規范性文件,分清哪些規定是WTO基本原則所禁止的,那些規定是需要修改的,并及時向國內外公布清理結果。對于需要修改的,抓緊完成修改工作。另一方面,我國應在《中國人民銀行法》和《中華人民共和國外資金融機構管理條例》及《中華人民共和國外資金融機構管理條例實施細則〉的基礎上,遵照《巴塞爾協議》關于東道國與母國監管的合理分工原則,并針對外資銀行在經營中出現的問題,根據WTO協議的要求,制定《中華人民共和國外資銀行法》及其《實施細則》,作為與《商業銀行法》平行的基本法律,使對外資銀行的監管有法可依。在《外資銀行法》中可對外資銀行的監管目標、監管原則、外資銀行的市場準入條件、業務經營及風險管理、市場退出條件、違法處理等方面做出詳盡的規定,并保證這些規定和要求的科學性、穩定性和可操作性。

(三) 強化中央銀行的監管職能,建立以風險性監管為主導的審慎監管制度

1.建立外資銀行分級牌照制,對外資銀行網點實行總量控制。

分級牌照制符合國際慣例,以本、外幣業務開放為主線,客戶對象為輔線,對外資銀行業務分級限制。實行分級牌照制既可將抗風險能力不同的銀行進行區別監管,又能充分調動外資銀行抵御風險、提高經營管理水平的自覺性。對外資銀行的網點(現代技術條件下的網點還包括ATM、自助銀行和網絡銀行終端)進行總量控制,還要考慮到收購兼并和現代技術對網點的影響。

2.在屬地監管的基礎上全面實施并表監管。

按照巴塞爾委員會關于跨國銀行國際監管交流和合作的原則要求,并表監管有利于實現對外資銀行在華業務總體經營狀況進行監督和控制,保證外資銀行整體在華系統穩定的目標。另外,外資銀行也將帶來紛紜復雜的金融創新工具和產品,中央銀行必須充分重視監管方法多元化和現代化,吸收國外銀行業監管的先進經驗,利用現代化和統計、分析方法進行風險監管的量化,盡快建立起早期風險監測、識別、預警和控制系統。

(四) 積極創建社會監督機制

對外資銀行的監管,需要借助于市場力量的制約,即除企業自身在合理有效的監管下的反向激勵因素外,銀行監管還應該借助于企業和監管主體之外的市場監督。市場主體中的投資者以及其他各種中介機構,如提供交易服務的交易所,提供為銀行業務配套的審計、法律服務等專業中介機構等等,都由于自身的利益地位而產生了對銀行經營進行監督的自發動力。而作為金融服務接受對象的消費者群體,對所面對的金融服務和服務提供者行為的知情權的訴求,是“用腳投票”力量的典型主體,對金融機構的供給行為起著重要的促進與制約作用。因而,國內的銀行監管當局,應該充分利用這一點,充分培育外資銀行的外部市場力量,以合理,充分的信息披露要求來放大外資銀行的自我風險管理效應。

(五) 加強監管的國際合作

在全球金融市場日益融合的環境中,對跨國銀行的有效監管必須依賴各國金融監管機構之間的合作,我們應根據巴塞爾委員會確定的跨境銀行業監管原則,加強同在華外資銀行母國的監管當局的溝通和聯系,以便從全球角度分析該機構。同時我們也有義務向其母國的監管機關提供信息。

二、外資銀行監管的微觀方面

外資銀行監管的微觀方面即是監管的具體策略和措施,一般說來有:

(一) 外資銀行市場準入監管。對市場準入的適當限制目的是引進雄厚、信譽卓著、經營作風穩健的外資銀行以及堅持適度引進的原則,以適應國內經濟、金融形勢。市場準入一般包括:

1.資格要求。當前一些外資銀行將營運資金調往國外,與我國引進外資的初衷相悖,因此,我們應該嚴格要求其按營運資金的30%以中央銀行指定的生息資產形式存于央行或其指定銀行,杜絕外資銀行做無本生意。另外,關于經營狀況要求,一般允許經營業績良好的外國銀行進入,如加拿大將最近5年內經營狀況良好、收益較佳作為準入條件之一,后者一般要求母國金融監管體系較完善,母行實力雄厚且與我國銀行或企業有一定年限的業務往來關系。

2.設立的限制。包括地域限制、數量限制和形式限制,引進外資銀行要適當考慮當地經濟金融發展需要和全國整體布局的需要,切不可盲目引進,在數量上也要適度,否則非但達不到引進的目的,反而還會給國內金融業乃至經濟帶來沖擊。目前,外資銀行分行占在華外資銀行的絕對主導地位,占90.8%,而合資、獨資銀行占4.6%,這主要由于我國監管體系還不完善,但隨著我國監管水平的不斷提高,今后應適當多發展中外合資銀行。

(二) 業務經營監管。對外資銀行業務經營監管的目的是減少或消除外資銀行經營風險,保護國內尚缺乏競爭力的金融業。具體有如下兩個方面:

1.限制業務經營范圍。

鑒于放開人民幣業務對我國金融業的負面影響比較大,因此在不違背WTO規則前提下制定一些限制措施是有必要的:①在人民幣資金來源上限制。資金來源主要有以下四個渠道:一是部分資金按外匯牌價兌換成人民幣,作為營運資金使用;二是以其從母行調入的外匯向當地人民銀行抵押取得人民幣;三是吸引三資企業人民幣存款,外資銀行人民幣貸款企業的轉存款;四是利用同業拆借取得人民幣資金。人民銀行可制定措施從上述渠道限制外資銀行的人民幣資金來源。②在人民幣資金運用上限制。規定貸款只能用于對三資企業和其他經批準的企業貸款。同時要求其貸款符合國家產業政策,制定一系列控制比例,包括準備金比例與國內銀行一致、本外幣業務量比例,存貸款比例等,并要求人民幣利率符合人民銀行有關的規定。

2.再貼現和同業拆借市場進入限制。嚴格限制外資銀行利用向中央銀行再貼現或再貸款的權利。目前在上海已允許外資銀行有條件的進入同業拆借市場,但要對拆借資格、金額及用途進行跟蹤監管。

(三) 強調預防性風險監管。我國的《管理條例》雖對外資銀行的風險監管有一些具體規定,但仍是一個相當薄弱的環節,風險監管的主要環節是稽核檢查,防止和減少外資銀行違法違規、違章違紀行為,我國應根據巴塞爾委員會的《新資本協議》及各國國際監管合作上達成的默契建立一套嚴密的風險及資產監管的報表體系,要求外資銀行按規定遞送財務報表及有關資料,定期對資本風險資產比例進行考察,逐步建立起對外資銀行的經營風險的預警和監測系統,從而使稽核檢查實現經常化、制度化、規范化。

(四) 做好對金融機構非常時期的監管。所謂非常時期的監管是指當金融機構的風險顯象化,必須在短期內予以解決時,監管當局采取的救助、接管、兼并和關閉破產等監管措施,其中尤為重要的是建立風險處置安全網以防止個別機構的風險擴散為區域性甚至系統性金融風險,保障整個金融系統的安全。該安全網的主要內容包括建立合乎國家法律和國際慣例的市場退出機制和存款保險制度等。

(五) 完善現場檢查和非現場檢查相結合的制度。目前,我國金融監管有現場檢查與非現場檢查兩種方式,即稽核監督部門負責現場檢查,職能監督部門負責非現場檢查。整體上,這一做法有利于監管部門對外檢查的統籌安排,避免重復檢查或檢查遺漏,有利于連續地、系統地對某一機構或某一具體問題開展跟蹤監管,但一個重要的前提是要加強協調和配合。具體來說,須注意如下幾點:

1.明確和協調現場檢查與非現場檢查的職責分工。一般而言,綜合性現場檢查在被檢查單位、檢查頻率和檢查步驟安排上要與職能部門協調一致,檢查發現的問題及時反饋,因為問題的處理還需要職能監督部門督促落實。與此同時,職能監督部門仍需根據非現場檢查發現的某些具體問題開展專題性現場檢查,以增強監管的針對性和及時性。這樣才能形成有分有合,規范運作

的規范體系。

2.合理確定檢查內容。以往的檢查大都傾向合理性、合法性檢查,而對外資銀行的測評和監控似顯不足,有必要加大對外資銀行風險性檢查力度。

3.規范檢查方法,建立定性分析與定量分析考核相結合的現場檢查制度。我們可以引入CAMEL和ROCA標準進行評審。每次檢查后都根據評級結果給予銀行一個綜合評價,如穩健的銀行、一個被發現有缺陷的銀行、有問題的銀行、處境艱難的銀行、極可能倒閉的銀行,并分別不同情況確定相應的監管措施。

(六) 借鑒國外監管經驗

1.加強對監管人員的專業化培訓、專業化分工,提高監管的深度。

以美國為例,美聯儲已建立起一套比較完善的培訓體系,從初級到高級有不同的培訓目標、內容及教材。要想成為一名有簽字權的檢查人員,必須經過2到3年的培訓,經過兩次正式的考試才能拿到華盛頓總部簽發的檢查員證書。另外,美聯儲在對監管人員進行專業化培訓的同時,還實行了合理的專業化分工,將非現場財務分析人員和機構聯絡人分開,機構聯絡人員和現場檢查人員分開。

相對于我國,監管人員多數是在工作實踐中學習,沒有針對監管人員的培訓計劃,這就造成監管人員水平參差不齊,無法達到統一的監管標準。而且,我國目前的外資銀行監管人員是全能型監管人員,既是財務分析員,又是現場檢查人員,還負責機構的日常聯絡,由于監管人員涉及的環節過多,監管工作無法深入進行。

2.設置在華外資銀行綜合監管員,負責協調對外資銀行所有在華分支機構的監管工作。

我國對外資銀行在華分支機構的監管實行屬地監管的原則,各地人民銀行分行分別負責對所轄范圍內外資銀行分行的監管,很多人力、精力用在對分行具體業務的監管檢查上,而沒有從總體風險控制角度來把握外資銀行在華業務風險。而設置外資銀行綜合監管崗位,可以獲得外資銀行在華風險暴露的總體狀況。

3.強化監管的量化分析:我國監管的最大弊端在于大多停留在定性分析和簡單的定量分析上,而要進行有效的現場和非現場監管,量化指標是關鍵。

美聯儲為各外國銀行分行及子公司建立了一個的評級體系,從風險管理、業務管理、法規遵守、資產質量等幾方面對外國銀行分行及子公司進行評級,以此作為掌握外資銀行經營狀況和系統地把握其潛在風險的一種工具,并且對不同類型的外資銀行采用不同的監管方法。

外資銀行在中國既有分行,也有法人附屬機構,外資銀行的機構類型不同,風險也有所不同,因此,對分行的監管和對獨立法人的銀行的監管應有不同的側重。但我們目前對所有的外資銀行都使用CAMEL評級方法,并沒有根據監管對象的具體情況修正相應的評價標準。例如CAMEL評級體系中的C和L,即資本和流動性分析對分行并不適用,因為分行沒有自己的資本結構,而且由于存款來源的限制,流動性更多依賴于總行,因此,對于分行,監管當局更應注意其遵守法律法規的情況。

4.對外資銀行分行要加強對其母國母行風險的研究。

為了更全面地了解外國銀行的經營狀況,美聯儲不僅對美國境內的外國銀行進行評價,而且盡量從外國銀行的母行收集信息,以評價外國銀行母行對其海外機構的支持程度。因為外資銀行分行風險很大程度上取決于外資銀行母行的經營狀況和資金實力。而在我國,由于人民銀行總行的人力比較有限,可以在人民銀行各大區行分別設立國家風險分析組,負責對不同國家或地區和不同銀行風險狀況的分析,分析報告的成果在各個監管分行之間共享。

(作者單位:貴州財經學院國際經濟學院)