發展服務業緩解就業難題的政策選擇

何德旭　姚戰琪

一、破解當前就業問題的關鍵是將發展服務業作為增加就業的主渠道

當前，我國就業結構與產業結構之間的偏差呈逐漸擴大之勢，第二產業由于資本深化導致資本勞動比加速增長，資本對勞動的替代趨勢日益明顯，服務業越來越為吸納就業的主渠道。具體來看，由于農村城鎮化進程的加快，第一產業就業大量向其他產業轉移，造成第一產業就業出現負增長，與產業結構和經濟結構調整不一致的是，第二產業就業增長非常緩慢，而第三產業成為就業增長最快的部門。

統計數據顯示，與1995年相比，2007年我國第二產業就業比重提高了3.8個百分點，而第三產業就業比重提高了7.6個百分點，這意味著第三產業對就業的吸納能力遠遠超過第二產業。第三產業的就業人數自1994年開始超過第二產業。

從就業彈性(即經濟增長一個百分點所能帶動的就業增長)來看，1995年以來，我國國民經濟保持了持續快速增長，但經濟增長對就業的帶動效應極其微弱，1995－2007年，國內生產總值年均增長9.7％，而同期就業人數僅增長1％：1995－2007年，我國就業彈性基本上在0.06－0.16之間波動，年均就業彈性僅為0.11。值得注意的是，第三產業的就業彈性遠高于全國的總就業彈性。1995－2007年.我國第三產業就業彈性的平均水平為0.37，超過總就業彈性0.26個百分點；與第一、二產業相比，第三產業就業彈性最大且最穩定。

由此可見。我國第一產業成為勞動力流出的主要部門。而第二產業近年來較高的就業結構偏離度表明。第二產業并沒有合理吸收從其他部門流出的或正在轉移的大量勞動力。由于技術進步、生產效率提高從農業、工業轉移出的勞動力，正在大量流入第三產業，第三產業已成為吸收勞動力最主要的部門。

因此。基于當前我國面臨的十分嚴峻的就業形勢，破解當前就業問題的關鍵還是要將發展服務業(第三產業)作為增加就業的主渠道，這也是緩解當前就業壓力的必然選擇。

二、當前服務業就業存在的主要障礙和問題

調查中發現，雖然當前各地政府已經認識到了服務業在優化經濟結構、轉變經濟增長方式、改善就業結構等方面的重要意義，但由于指導思想的偏差以及體制和機制上的制約，服務業作為社會就業主渠道的作用并沒有充分發揮出來。服務業有效吸納就業的優勢并沒有顯現。表現為：

(一)指導思想存在偏差，極大地制約了服務業在促進就業增長方面的積極作用

服務業按照服務對象可分為生產者服務(商務和專業服務業、金融服務業等)、消費者服務(又稱個人服務，包括旅館、餐飲業等)、流通服務(或稱分銷或分配服務，包括零售業、批發、交通運輸業、通信業等)和社會服務及公共服務(政府部門、醫療、健康、教育、國防等)。從當前我國各地發展服務業的實際狀況來看，仍然存在較大的盲目性，普遍將發展服務業單純定位成發展高端服務業。而且重視生產性服務業發展，而忽視了對促進消費、吸納就業具有重要作用的生活性服務業的規范和扶持，造成顧此失彼，服務業結構不合理，整體服務業水平低，競爭力不強。事實上。各地盲目上馬與地方資源稟賦和發展條件不相符的現代服務業項目，不但很難促進地方產業結構升級，而且對帶動就業增長和促進就業結構合理調整的作用也不大。

(二)消費者服務業和社會服務業發展滯后限制了其吸納就業的能力

當前，能吸納大量就業的消費者服務業和社會服務業發展滯后是我國服務業存在的主要問題。我國消費者服務的增加值比重和就業比重均低于發達國家和同等發展程度的發展中國家。與印度相比。我國消費性服務業占國內生產總值的比重不足印度的一半。1990年消費者服務占GDP的比重，中國為8.2％，印度為24.8％；1995年中國為8％，印度為25.4％2007年中國為9.9％，印度為31％。我國社會服務業(主要包括住宿、旅游、租賃、咨詢服務、居民服務等)的就業比重與其他發展中國家的差距也很大。2006年中國社會服務業就業占總就業的比重為4.07％，印度尼西亞為11.1％，馬來西亞為14.36％，菲律賓為7.53％，泰國為9.85％，墨西哥為13.77％，中國社會服務業就業比重只相當于同等發展程度國家二分之一至三分之一。

(三)新興服務業的就業推動能力弱

國際經驗表明，新興服務業已經成為發達國家產業結構調整和經濟增長的主要推動力，同時新興服務業就業的帶動能力也極強，而我國在這方面還存在相當大的差距。比如，金融行業是發達國家服務業的重要支柱行業之一，但我國由于長期實行計劃經濟體制，政府對金融活動的管制、市場機制的不健全導致該行業的發展嚴重滯后于經濟的發展，就業比重僅相當于國外平均水平的十分之一(國外平均水平為5％左右)。再比如，衛生服務業是影響人力資本的最重要因素之一，近年來，國外全社會衛生費用的總額增長十分迅速，占國內生產總值的比重也很高。2002年。我國衛生服務業和社會服務業加在一起，就業比重僅為0.67％，而同期韓國為2％，美國則高達10％。還有，科學研究和教育等新興服務業的就業比重也同樣顯示出我國與國外的巨大差距。因此，我國新興服務業的嚴重滯后在相當大的程度上制約了服務業對經濟增長和就業的貢獻，也大大制約了產業結構調整的速度和進程。當然，這也在一定程度上說明未來中國新興服務業還有較大的發展潛力和發展空間。

(四)如何協調好服務業結構升級與就業之間的關系成為建立服務業促進社會就業長效機制的難題

服務業結構的不斷演進是經濟結構調整的必然趨勢，服務業結構升級的效應體現在，一方面使服務業的有機構成不斷提高，一些傳統服務部門萎縮甚至消亡，使勞動力失去了在這些部門就業的機會；另一方面，服務業結構的不斷演進會帶來原有產業的資本更新和工藝的進步，從而在排斥一部分勞動力的同時，又會吸納一部分素質更高的勞動力；再一方面，在服務業結構演進的過程中，新興服務部門的不斷涌現，也會提供許多新的就業崗位。因此，在服務業結構升級過程中，通過不斷提高勞動者的素質即人力資源的質量就成為有效解決結構性失業問題的關鍵。當前，我國人力資源投資仍顯不足和勞動者素質仍然較低，造成了較為嚴重的服務業結構性失業和社會就業難問題。

三、發展服務業促進就業的政策與措施

在當前強調確保經濟穩定增長的背景下，我國更應重視就業的增長，將促進經濟增長與促進就業增長緊密結合起來，避免出現無就業增長的經濟增長。這也意味著，在注重提高投資的經濟回報率的同時，更要重視投資對于就業增長的貢獻，使投資不僅促進經濟增長，而且帶動就業的擴大。因此，服務業

作為當前以及未來一段時間吸收新增勞動力及剩余勞動力最主要的部門，政府應在政策上予以鼓勵和扶持。

(一)調整信貸政策，加大對第三產業的信貸支持力度

當前，許多服務性企業，特別是中小型服務型企業，由于缺少足夠數量的固定資產用于抵押。也無法將專利技術等虛擬資產作為抵押品，加上又不具備直接融資的條件，因而無法獲得發展所需的資金，極大地制約了服務企業的發展，阻礙了就業的增長。因此，各級政府應積極采取措施，拓寬企業融資渠道，調整信貸政策，加大對第三產業的信貸支持，鼓勵各種不同形式的資金投入第三產業，促進第三產業投資增長。

(二)促進勞動力在行業之間的充分且自由流動，實現勞動力資源的有效開發和利用

有必要建立和規范統一的勞動力市場。形成勞動力跨企業、跨行業、跨地區自由有序流動的機制，形成有利于產業結構演進的彈性的就業結構。還要加快服務業領域勞動力等要素市場化改革的步伐，使市場在勞動力等要素供求決定機制中發揮更大的作用。當前我國服務業部門工資制度改革滯后，勞動力要素流動不暢，要素供求機制沒有真正建立起來，嚴重影響了服務企業按照市場機制對不同生產要素的選擇和配置。

(三)加強全民對提高教育水平和積累人力資本的認識

普及各層次的教育培訓機構，正確引導居民對人力資本的投資，從而增強未來服務業部門就業的自主性和靈活性。必須強化城鎮勞動力的職業轉換培訓：加大職業培訓特別是職業轉換培訓方面的投入，以進一步擴大職業培訓規模，調整職業培訓結構。優化勞動者的知識結構和技術結構，提高勞動者的就業適應能力。

(四)正確處理好服務業資本深化和增加就業的關系

近年來，我國服務業就業彈性值雖然高于第二產業，但其數值已開始下降，同時服務業固定資本投資增長迅速。根據我們的估算，服務業占我國資本存量的比重在50％以上，服務業固定資產投資占全社會固定資產投資的比重為53％(2007年)，這表明，我國的服務業還處于明顯的資本深化進程中，存在著資本對勞動的一定程度的替代；同時也表明資本對勞動進行大規模替代的勞動節約型技術進步增長迅速。一般而言，資本對勞動替代的技術進步有助于迅速推動現代服務業的生產率的提高，增加對經濟增長的貢獻，但是，過度的技術替代可能導致大量的勞動力不能得到有效利用，大量的失業人口也將造成沉重的社會負擔。同時，資本對勞動力的過度替代也要求大量投資的持續增長，這將降低投資效率。因此，加快市場化改革步伐，制定切實可行的措施鼓勵勞動密集型服務業通過加強管理、資源重組、人力投資和培訓等方式提高效率就顯得尤為重要和迫切。

(五)大力發展帶動就業能力強的消費服務業和社會服務業

為了促進生活性服務業的發展，各地方政府必須加大財政支持力度，建立起生活性服務業發展專項財政資金支持體系，加快滿足各種人群基本生活消費需要的商業設施建設。對于具有優勢的、規范化發展的服務企業給予政策支持，扶持服務企業發展。要在稅收、工商登記、行政性收費等方面給予中小型服務企業適當的優惠，鼓勵中小型服務企業的發展壯大。