小城鎮政府公共服務能力及主要影響因素分析

徐勤賢　李長萍　張同升

小城鎮作為聯結城鄉的紐帶、在促進我國城鄉協調發展、農民增收和公共服務提供方面扮演著極為重要的角色。

一、小城鎮政府公共服務能力的概念和構成

小城鎮政府是我國五級政府中最低一級的政府。由于地位、職責和權限不同，各級政府的管轄范圍也必然不同，小城鎮政府管轄的是城鎮空間范圍以及城鎮政府行政職權范圍內的各項事務。在行政層級體制下小城鎮政府的權限最弱。

(一)小城鎮政府公共服務能力的概念

政府公共服務能力包括廣義和狹義兩種：廣義的政府公共服務能力是指政府在向居民提供公共服務過程中體現的所有能力；狹義的政府公共服務能力是指政府在向居民提供公共服務過程中可以配置的各種資源，包括人力資源、財力資源、物質資源、權力資源、政策資源等，其中，財力資源是其他資源的保障。因此，本文將小城鎮政府公共服務能力界定為政府在向轄區內居民提供公共服務過程中獲取的財力資源：一是政府直接獲取的財力；二是政府間接獲取的可轉化為財力的社會投入。

(二)小城鎮政府公共服務能力的構成

按收入來源劃分，小城鎮政府公共服務能力由稅收收入、非稅收入、上級政府補助收入、可轉化為財力的社會投入、其他收益等構成。稅收收入是構成政府公共服務能力的最大收入來源。可轉化為政府財力的社會投入是政府公共服務能力收入來源的重要補充。

按支出功能劃分，小城鎮政府公共服務能力由經濟建設服務支出、社會管理服務支出、政府行政管理支出、國防支出以及財政專項支出構成。

二、小城鎮政府公共服務能力的主要影響因素

發達地區小城鎮在經濟發展的同時存在著政府公共服務能力不足的瓶頸。小城鎮政府公共服務能力的主要影響因素通過影響小城鎮政府公共服務能力的收入來源和支出結構，進而對小城鎮政府公共服務能力產生重要影響。通過大量實地調研分析，本文認為這些影響因素主要有招商引資、外來人口、環境污染治理、財政制度和行政制度。

(一)招商引資對小城鎮政府公共服務能力的影響

招商引資是影響小城鎮政府公共服務能力的重要因素。招商引資對政府公共服務能力的正面影響，主要表現在促進稅收收入增長和吸引社會資金投入公共服務兩個方面。招商引資也產生了政績等其他收益。首先，在稅率較穩定的情況下，招商引資可以發揮調整產業結構的功能，進而調整稅源結構，從而促進稅收收入增長；其次，招商引資會直接刺激經濟增長和消費增長，促進第二產業和第三產業發展，帶來稅收收入的增加。招商引資對政府公共服務能力的負面影響，主要表現在招商引資引致的外來人口和環境污染對政府公共服務能力產生壓力。

(二)外來人口對小城鎮政府公共服務能力的影響

外來人口隨著招商引資和產業發展進入小城鎮。外來人口不僅是城鎮經濟社會發展的重要貢獻力量，而且也是公共服務的重要需求者。外來人口對小城鎮政府公共服務能力既有正面影響也有負面影響。正面影響表現在外來人口對城鎮經濟發展的貢獻，但現階段最重要的影響是外來人口對公共服務的龐大需求使得政府公共服務能力壓力沉重。外來人口公共服務對小城鎮政府造成的壓力如果持續累積，將影響小城鎮經濟社會的可持續發展，也會給社會和諧帶來不穩定因素。

(三)環境污染治理對小城鎮政府公共服務能力的影響

隨著招商引資和工業發展，工業污染和外來人口大量增加產生的生活污染給城鎮環境帶來沉重的壓力，給小城鎮可持續發展帶來潛在的成本負擔。環境污染治理對政府公共服務能力的影響也表現為兩個方面。長期來看，環境污染治理改善環境質量可以吸引更多投資和人才等，正面影響顯著大于負面影響：短期來看，環境污染治理的支出需求龐大，對小城鎮政府公共服務能力造成很大壓力。

(四)行政體制和財政體制對小城鎮政府公共服務能力的影響

從根源上看，現有行政體制和財政體制是制約鎮級財政收入增長的重要因素。分稅制的財政體制與五級行政層級制度緊密結合對小城鎮政府公共服務能力產生重要影響。我國分稅制的財政體制規定各級政府間的稅收分成比例，并通過基數保證各級政府稅收。在現有行政體制下約80％的鎮級稅收收入被上級政府拿走。“上級出政策，下級配套資金”的支付模式，增加了小城鎮政府負擔。

三、增強小城鎮政府公共服務能力的政策建議

(一)深化行政管理體制和財政管理體制改革，保障城鎮政府公共服務能力

深化行政管理體制改革，減少行政層級。按照實際管理人口的特征和工作量，賦予小城鎮政府行政管理權限，并以外來人口管理服務為切入點，完善政府的公共管理和服務職能，推進小城鎮政府轉變政府職能。壓縮財政管理層次，重新核定上下級財政分配關系，實現城鎮政府“財權與事權”相統一。發達地區可因地制宜推行“省直管縣”財政管理體制，減少財政管理層次。

(二)通過產業發展刺激財稅收入增長，提升小城鎮政府公共服務能力

小城鎮政府仍然通過產業發展來穩定和擴大稅源。一要鼓勵和幫助中小企業發展。積極支持自有品牌企業，減少這些企業的各項負擔，鼓勵大力促進內銷。二要通過規劃適當調整產業結構，引導稅源結構調整，引導產業升級，增加小城鎮政府公共服務能力來源。

(三)拓寬外來人口公共服務和環境污染治理的支出渠道，保障小城鎮政府公共服務能力

一是上層各級政府應逐步增加對外來人口公共服務和環境污染治理方面的轉移支付額度；上級政府應按照小城鎮政府實際管理的人口規模重要核定轉移支付標準，提高轉移支付用于外來人口公共服務的比例；應該適當降低鎮級配套資金的標準或免除配套資金的要求。

二是將政府公共服務能力作為小城鎮經濟社會發展的重要目標，尤其是對外來人口公共服務和環境污染治理作好科學規劃。充分利用現有財政資源，為外來人口開展免費的公共服務，提供較好的社區公共基礎設施，逐步縮小外來人口在教育、醫療衛生、住房、社會保障方面與本地居民的差距。

三是建立區域協調機制，合理分攤發達地區小城鎮政府公共服務的責任。外來人口服務和環境污染治理方面需要建立區域協調機制。

四是培育健全市場機制，增加小城鎮公共服務的社會投入，建立社會參與公共服務投入的機制，引導民間資本對經營性基礎設施和公益性事業進行投資提供公共產品服務。