構建和完善有中國特色的自然資源和環境產權制度

李太淼

摘 要:構建和完善有中國特色的自然資源和環境產權制度,是堅持和完善我國基本經濟制度、實現以公有制為主體與市場經濟有效對接的必然要求,是謀求我國經濟社會科學發展的必然要求。鑒于我國自然資源稟賦的特點以及目前我國自然資源和環境產權制度中存在的實際問題,構建和完善有中國特色的自然資源和環境產權制度需要在以下幾個方面做出努力:其一,要構建以所有權公有為基礎的多層次、復合式的產權結構;其二,要及時設置環境產權;其三,要進一步細化、明確所有權特別是使用權所屬的各種權能、權責、權益;其四,要公平調整并確保不同產權主體的收益權;其五,要建立健全嚴格規范的產權交易制度;其六,要建立和完善自然資源和環境產權保護制度。

關鍵詞:自然資源;環境;產權制度

中圖分類號:F121.2 文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)04—0049—06

自然資源和環境是人類賴以生存、發展的物質基礎,是大自然對人類的恩賜,其對人類生存和經濟社會發展的重要性不言而喻。21世紀的人類,面臨著人口危機、糧食危機、資源危機、生物多樣性危機、能源危機、環境危機等;21世紀的中國,自然資源和環境,已成為制約中國經濟社會發展和人民生活水平提高的“瓶頸”。如何構建和完善有中國特色的自然資源和環境產權制度,是當代中國面對的重大理論問題和現實問題,直接牽涉到中國特色社會主義基本經濟制度的有效實現形式,牽涉到公有制與市場經濟的有效對接,牽涉到中國經濟社會的可持續發展和資源節約型、環境友好型社會的構建,牽涉到中國對全人類可持續發展的貢獻。

一、當前我國自然資源和環境產權制度安排中存在的問題

改革開放以來,為適應建立社會主義市場經濟體制要求,我國對自然資源和環境產權制度及其管理制度進行了多方面改革探索,取得了巨大成就,初步構建了與社會主義市場經濟相適應的自然資源和環境產權制度框架。然而,嚴重存在的環境污染問題、資源浪費問題、公有資產權益受侵害和資產流失問題,反映出我國的自然資源和環境產權制度還存在不少問題。主要問題表現在以下一些方面。

1.產權界定不明細不明晰問題

產權細化、產權清晰,是現代市場經濟的必然要求。市場經濟越發達,越要求產權細化、產權清晰。面對市場經濟的快速發展和科學發展的迫切要求,我國自然資源和環境的產權界定還不夠明細明晰,還不能很好適應經濟社會發展的要求。這里以農村土地產權和礦產資源產權為例加以分析。

農村土地產權制度存在的問題。問題一:所有權缺乏明確界定。農村集體所有權的行使主體不夠明晰,農民集體組織對自己所擁有的土地所有權權能、權責、權益難以充分體現。問題

二:使用權缺乏明確界定。改革開放以來,農村土地使用權中又裂變出了承包權、占有權、經營權、租賃權、轉讓權等多種權能。由于我們在法律制度上還沒有進行明確細化、界定,以致在農村土地的開發利用過程中出現了許多問題。如耕地被不合理開發利用,耕地非規范流轉,耕地被撂荒,侵權行為經常發生等。

礦產資源產權制度存在的問題。與土地、森林資源不同,礦產資源一律為國家所有,人們只能通過許可證形式取得探礦權、采礦權。在探礦權、采礦權的獲取和行政管理過程中,由于缺乏嚴格的行政監管機制,由于缺乏對探礦權、采礦權權益和權責的明確界定,以致在礦產資源的開發利用中存在三個嚴重問題。一是在探礦權、采礦權的獲取過程中極易發生嚴重的權錢交易現象。二是探礦權、采礦權的取得還缺乏公開、公平的市場競爭機制。三是探礦權、采礦權的非法流轉現象嚴重。

2.環境產權設置比較滯后問題

人類社會的生存發展離不開自然環境,自然環境從更廣泛的意義上講也是人類社會賴以生存發展的自然資源。沒有自然環境的改善、發展,就沒有人類社會的可持續發展。近些年來,由于環境污染、生態破壞造成的自然環境的惡化,已經給人類社會敲響了警鐘。及時設置環境產權制度,利用法律和經濟手段規范人們的生產和消費行為,有效保護生態和發展環境,既是國際社會面臨的一個共同問題,也是我國發展中面臨的一個重大問題。就我國而言,環境產權制度設置比較滯后,由此而引起的生態破壞、環境糾紛等社會問題不斷增多。主要表現在:其一,由于缺乏環境產權的設置,導致資源的過度利用或不合理開發利用,破壞生態、污染環境,侵害國家、集體及其他利益主體、公民的合法環境權的事件不斷發生。其二,由于缺乏環境產權的設置,導致不少企業特別是資源型企業在生產經營中不計環境成本。目前中國資源型企業的成本,一般都只包括資源的直接開采成本,而像礦業權有償取得成本、環境治理和生態恢復成本等尚未體現,形成不完全的企業成本。就礦業權有償取得成本看,目前在中國礦業權取得環節上,大多數礦業企業(特別是國有企業)的礦業權是無償獲取的。據不完全統計,在15萬個礦業企業中,通過市場機制有償取得礦業權的僅有2萬個,其余13萬個礦業企業則是通過行政劃撥的無償方式得到。再就環境治理和生態恢復成本而言,絕大多數礦業企業沒有將礦區環境治理和閉坑后的生態恢復等投入納入生產成本。例如,全國因露天開礦等累計壓占土地面積586萬公頃,損害森林106萬公頃,損害草地26萬公頃。治理這些問題的費用未納入其成本。①

3.收益權分配不公問題

收益權是產權中的本質權益,任何其他產權諸如所有權、占有權、使用權、轉讓權等都必須同收益權結合,才能獲得經濟利益上的實現,才能激發權能的有效行使。然而,由于資源產權界定不夠明確、細致,導致不同產權主體收益分配不公,進而也引致社會分配不公問題。收益權分配不公,主要表現在三個方面:一是資源型企業的收益權侵蝕國家收益權。一些資源壟斷經營型企業的收益權侵蝕了國家的收益權,造成國有產權收益流失。二是央地收益權分配不當。地方對于那些大礦和富礦的探礦采礦經營權以及資源收益權受到限制,資源所在地難以通過合法的途徑從本地資源開發中得到相應的利益。三是農民的收益權缺乏保護。國家在征用農村土地過程中,缺乏對農村集體和農戶合理的利益補償。

4.產權交易不規范問題

我國已初步形成了資源產權交易市場,對資源的合理、高效配置發揮了一定作用。但由于機制不健全、操作不規范、監管不到位,在產權交易中還嚴重存在著評估定價不科學,出讓、轉讓價格不合理,市場競爭不公平,“暗箱操作”不透明,機會主義行為盛行等問題。以土地產權交易為例。由于應該市場化的資源價格未市場化,不僅導致價格的市場化形成部分占比偏低,而且導致了套利的機會主義傾向:以“非經營性用地”的名義,通過協議出讓甚至行政劃撥方式,低價或無償取得土地,之后再全部或部分轉為經營性用地,套取高額利潤。近些年來,土地違法案件非常多,犯罪涉及的金額較大,給國家造成很大經濟損失,不少負責土地監管的官員最終“栽倒”在了土地上。

二、建立自然資源和環境產權制度的基本理論依據

由于自然資源和環境的特殊性,我們必須根據科學發展觀有關統籌人與自然和諧相處、和諧發展的要求,建立健全有利于自然資源得到合理開發利用,有利于維護自然資源和環境發展權的資源環境產權制度。

1.自然資源和環境的特殊性

自然資源和環境的特殊性主要表現在以下幾個方面。其一,對人類生存發展的極端重要性。土地、礦產、水、森林、草原等自然資源是地球上一切生命賴以生存的物質載體、必不可少的物質條件,比如,水是生命之源,離開了水,生命就無法生存。其二,自然與環境的高度一體性。從自然科學意義上看,自然資源是由土壤、水、巖石、植被等自然物構成的自然綜合體或歷史綜合體,而環境通常是指地球的生物圈。自然資源本身就是地球生態環境的重要組成部分,在生態系統中發揮著不可替代的作用。如水資源是構成生態環境的重要因素,森林是陸地生態資源的主體。其三,強烈的外部性。自然環境、自然資源是一個結構復雜的生態系統,是一種很特殊的生產資料、生活資料,具有極強的外部效應。個人、企業、國家,任何一個利益主體的經濟活動都會給其他利益主體帶來或有利或不利的影響。對自然資源的過度利用、不合理開發利用,都可能造成對生態資源的破壞,而且有的破壞具有不可修復性,這將危及人類健康乃至生存。其四,區域性。地球表面的自然資源分布是不平衡的,結構是不相同的,存在數量或質量上的顯著地域差別,并有其特殊的分布規律。其五,稀缺性。自然資源可分成再生性資源、非再生性資源和恒定性資源三種。相對于人類需求的無限性而言,可供給人類享用的自然資源總是有限的。特別是隨著人類人口膨脹對資源需求的增多,工業化社會對資源的大規模開采利用,自然資源的稀缺性更加凸顯。

2.自然資源和環境產權制度安排的特殊性

自然資源和環境的特殊性,決定了它的產權制度安排不可能像一般物品的產權安排一樣,完全套用市場經濟的一般規則,在保持一般產權安排所具有的產權清晰、對產權主體具有激勵和約束功能等一般性特征的前提下,其產權制度安排必須體現特殊性。其一,要遵循三大原則。一要符合自然界的發展變化規律。任何產權設置都不能無視自然資源的結構布局、特點特性、運動規律。二要堅持生態效益優先。開發利用自然資源不可能像生產經營一般競爭性產品那樣把追求經濟利益放在第一位,而必須堅持生態效益優先,在開發利用資源的同時,保護好環境,謀求經濟效益、生態效益和社會效益的有機統一。三要堅持可持續發展。既要搞好當代社會的可持續發展,又要搞好代際之間的可持續發展,為子孫后代留下發展基礎。其二,在所有權設置上要充分考慮自然資源和環境的外部性。自然資源和環境是天然生成的,具有強烈的外部性,進而要求占有上的公共性而排斥私人性。就一個國家的自然資源而言,一國的全體國民理應是本國自然資源的共同所有者。當然,由于自然資源的復雜性、多樣性,客觀上也要求自然資源的公有權安排是分層次的,如在土地、森林等資源方面國家所有權和集體所有權的設置,如國家所有權的分級行使,但其目的必須有利于自然資源的合理開發利用和有效監管。而且,地球上乃至外層空間還存在許多自然資源,這些自然資源是大自然賜給全人類的共同財富,理應為全人類所共享。因此,在所有權設置上還必須充分考慮到國家所有權與國際所有權的銜接。就環境而言,其所有權設置會更加特殊。由于自然環境的強烈外部性,如陽光、空氣、氣候、水環境的外部性,任何個人都不可能將自然環境據為己有。自然環境是全人類生存發展共需的必備條件,它的特殊性不僅使它不可能為私人所擁有,而且也不可能為一國所獨自擁有。環境是全世界全人類的,環境必須為全人類所共有。環境產權設立國家所有權,也只是相對的。其三,在使用權設置上要進行嚴格限制。要充分考慮自然資源和環境的特殊性、相關性,對自然資源的用途進行嚴格控制。同一種自然資源往往具有多種用途,如土地或水域有多種用途,或建房或采礦或養殖或培育糧食,不同的用途所產生的正負外部性大有不同,因此要對自然資源的某些用途加以限制,嚴格禁止嚴重污染環境、破壞生態平衡的生產經營行為。

3.自然資源和環境產權制度應以所有權公有為基礎

大自然賜給人類的自然資源及其自然環境是人類賴以生存、生活、生產、發展的基礎,具有強烈的外部效應和生態效應,這種自然資源和環境的所有權絕對不適合私有化。自然資源所有權私有,不可避免地會導致對他人生存權、發展權的侵害,而生存權、發展權是人類社會最基本的人權。由于自然資源的唯一性,私有制必然產生私人壟斷,而私人壟斷自然資源,將會剝奪他人公平享用自然資源和環境的權利。自然資源所有權私有,不可避免地會導致“私地悲劇”。私有產權主體往往是“短視”的,為了追逐利潤,他們會亂采亂伐,不顧生態效益和社會效益,從而帶來極大的外部負效應。

4.私有化不能成為農村土地制度改革的方向

時下,在農村土地制度改革中,有個別學者主張農地私有化。主要理由是:有恒產者有恒心,私有化有利于克服農民對土地的掠奪式使用,有利于克服目前所有權、管理權對農民使用權的侵蝕,農民會因此增加預期,增加對土地的投入、保養和維護,因而會提高生產效率;而且認為,農地私有,農地可自由買賣,自由出租,自由轉讓,因而有利于土地流轉和土地規模經營。然而,私有化不能成為農村土地制度改革的方向。理由一,土地私有將導致土地濫用現象增多。土地私有后,可能會出現兩種不利于土地合理開發利用的情況:一種情況是土地的進一步細碎化、分散化,一些私有的農民一方面去外務工掙錢,一方面又不愿轉讓土地,從而既不利于土地的規模化經營,也不利于土地的維護和改良。另一種情況是一些土地私有者為獲得最高利潤,會隨意改變土地用途。同時,由于土地可以自由買賣,必然引來土地兼并浪潮,新興的地主階層將大量涌現,一些業主為追逐利潤將會采取倒賣土地、反租倒包、改變土地用途等多種手段經營土地。面對成千上萬眾多而分散的土地私有者,國家和政府的監管不僅成本高昂,而且困難重重。這樣一來,農村土地的亂墾亂用現象將在所難免,這會直接影響國家的糧食安全,影響農村土地的合理開發和可持續利用。理由二,土地私有將導致全國性的土地利用規劃實施困難。一旦農村土地包括宅基地私有后,城鄉土地的統籌開發利用將面臨諸多困難,城鄉的土地市場也會出現混亂,國家利用土地調控經濟運行的能力將會極大降低。理由三,土地私有將導致嚴重的分配不公。中國是一個農民眾多、人均耕地非常少的國家,這是中國特有的國情。在如此眾多的農民不可能獲得更多的其他就業機會的情況下,農民人均擁有土地,意味著農民的生存權、發展權、就業權、收益權有一個基本保障。土地私有必然引來土地兼并,導致少數人對土地的壟斷,導致大量的土地收益特別是土地自然增值收益被少數人所擁有,而更多的農民將會在規模化、集約化經營中失地、失業或淪為傭工,兩極分化在所難免。

5.構建多層次、復合式的自然資源和環境產權制度體系

由于自然資源和環境的特殊性、復雜性和極端重要性,要把自然資源和環境所有權私有化是不可能也不現實的。我們必須在所有權公有的基礎上,構建國際社會、國家、中央政府、地方政府、集體、企業、私人等多層次、復合式的資源和環境產權制度結構體系。

一要形成以公有產權為主體的多元產權結構。在所有權上,要實行國有制,輔以集體所有制。關于土地、礦藏、森林、河流、海洋國土資源,基本實行國家所有制,必要的情況下可實行集體所有。所謂必要的情況下,即根據自然資源的特性和社會發展的實際需要,對不適合國有的某些自然資源可實行集體所有,如當前的農村土地、部分林地等。而且,為了保證國家所有權的有效行使,還要詳細界定中央政府與地方政府以及地方政府之間的責權利關系,如中央政府與地方政府以及地方政府之間在礦產資源開發、大江大河治理、環境保護方面的責權利等。在資源的使用權上,可引入國有、集體、私人等多元產權,如農民個體可以獲得土地承包經營權,林農可獲得林地承包經營權,私營礦主可獲得某種礦產的開采權,私營業主可獲得在公河上的營運權、漁業權等等,從而形成國家產權、中央政府產權、地方政府產權、集體產權、企業產權、私人產權等多層次、復合式的產權結構,也就是說,國家、中央政府、地方政府、農村集體組織、農民、不同所有制企業乃至公民個體,都將作為不同的產權主體,在明細的產權激勵和約束中融入到自然資源的開發利用和環境的保護之中。

二要搞好國內產權制度與國際規則的對接。經濟全球化時代,資源和環境問題,已不是一國一地的問題,而是全球性問題。就自然資源的開發利用角度講,經濟全球化要求資源在全球范圍內的配置利用,如何更好地利用好“兩種資源、兩個市場”,需要我們本著“共贏互利”的原則,制定更加開放的產權制度;隨著高科技的飛速發展,大自然許多自然資源的有用性不斷被發現,各國對自然資源的爭奪越來越激烈,如何和平開發利用地球自然資源特別是北極資源、南極資源、國際海洋資源,如何和平開發利用太空資源,需要國際社會制定一系列合理規則,正確處理國家利益與國際社會利益、國家主權與自然資源產權等關系。就環境保護角度講,如何防止臭氧層破壞、全球氣候變暖,如何保護好地球環境,需要各個國家和地區的密切合作和共同努力。中國作為一個發展中的大國,一定要積極參與國際社會有關資源利用和環境保護方面規則的制定,搞好國內產權制度與國際規則的對接,正確處理國家利益與世界利益、國家所有制與國際所有制、主權與產權等關系,在和平開發利用地球自然資源、跨國自然資源、太空自然資源,有效保護地球環境方面,盡到應有職責,做出應有貢獻。

三、改革和創新我國自然資源和環境產權制度的若干對策建議

1.要進一步明晰所有權權能、權責、權益

其一,要清晰界定國家所有權與集體所有權的界線。要防止國家所有權侵蝕集體所有權;要明晰農村集體所有權的權能、權益、施權主體、施權范圍及相應的責任和收益權;要明晰地上資源所有權與地下資源所有權、地面資源所有權與空間資源所有權之間的權利關系。其二,要清晰界定中央政府與地方政府以及地方政府間在行使所有權過程中的權責利關系。各級政府是土地、礦藏等自然資源的實際占有者、重要管理者,是國家所有權的重要行使者。要明確界定中央政府與地方政府以及地方政府間在資源開發利用、資源監管、環境保護中的權責利關系。

2.要及時設置環境產權制度

環境為全民所有、全民使用,任何政府、企業、個人都享有使用環境的權利,同時也負有愛護環境、保護環境、建設環境的責任。為利用經濟和法律杠桿保護和發展環境,應按照“環境有價”的理念,建立現代環境產權制度,特別是產權界定和交易制度,來規范、約束不同利益主體的環境行為。筆者非常同意有專家建議制定的“三項制度安排”②:一是凡為創造良好的環境作出貢獻的地區、企業或個人,應獲得環境產權的收益;二是凡享受了環境外部經濟的地區、企業或個人,應向環境產權所有者支付相應的費用;三是凡對環境造成損害的地區、企業或個人,應作出相應的經濟賠償。關鍵是要確立相應的環境產權利益補償機制,包括環境外部經濟的貢獻者和受益者之間直接的“橫向利益補償機制”以及以國家為主體的間接的“縱向利益補償機制”。

3.要清晰界定并放活使用權

自然資源的使用權是單位或者個人依法對國家所有的或者集體所有的自然資源進行實際利用并取得相應利益的權利。依自然資源類別的不同,目前我國法律、法規、規章主要建立了土地資源使用權(包括國有土地使用權、集體建設用地使用權、農民承包經營權等)、國有礦產資源使用權(包括探礦權和采礦權)、海域使用權、草原資源使用權,森林資源使用權、水資源使用權、野生動植物資源使用權等自然資源使用權制度。但仍需進一步完善。

一要清晰界定使用權的邊界,防止侵權行為發生。如,農民擁有對承包土地的使用權,但農民負有保養耕地、按規定使用耕地、不得隨意撂荒耕地、不得隨意改變耕地用途、不得因使用承包地而影響他人承包地使用的責任;企業擁有礦產探礦權、開采權,但必須符合有關資質規定,不得隨意倒賣探礦權、采礦權,不得在開采礦產過程中隨意破壞環境、侵害國家和其他利益主體如當地居民的權益等。

二要保持承包土地、林地使用權的長久穩定。土地、林地、草地的承包經營權期限設置要符合自然經濟的發展規律。要適當延長承包土地、林地使用權期限,使之與資源開發利用的經濟周期相匹配。要保持相關法律、政策的穩定,盡量避免在使用權期限內的頻繁調整。

三要細化并激活使用權所屬的各項權能。在深化農村土地制度改革中,要通過強化土地承包權的物權性質,細化承包權、經營權、轉包權、轉讓權、入股權、租賃權、抵押權、處分權、收益權等各項權能、權責、權益,以此推動土地規范流轉、規模經營。集體林權制度改革要把握中心內容。其一,要以“明晰產權”為核心。要在堅持集體林地所有權不變的情況下,明確界定林地承包經營權和林木所有權,并將林地承包經營權和林木所有權落實到本集體經濟組織的農戶。要做到:山定權、樹定根、人定心,確立農民的市場主體地位。其二,要放活使用權。要放活經營權:對商品林,林農可依法自主決定經營方向和經營模式,生產的木材自主銷售。要落實處置權:在不改變林地用途的前提下,林農可依法對擁有的林地承包經營權和林木所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件,對其承包的林地、林木可依法開發利用。要保障收益權:切實維護林農的合法權益,保障林農的合法收益。其三,要因地制宜,確保林業的生態效益。

四要加強對使用權監管。對于選擇性用途比較多的資源,為了避免使用者擅自改變其主要的使用功能,應該實行用途管制制度。要建立健全自然資源開發利用規劃制度、許可制度、審批制度、登記制度、有償使用制度,對自然資源和環境實行最嚴格的保護。

五要引入多元化的使用權主體,打破使用權壟斷。自然資源的使用權主體要比所有權主體廣泛得多,幾乎任何企業、個人都可以成為使用權主體。對礦產資源等國有企業壟斷使用權的領域,有必要引入民營企業、外資企業等多元化的產權主體,參與市場競爭,以避免資源“占而不用”,提高資源配置效率。

六要拓寬使用權的取得途徑。除了劃撥、承包經營、頒發許可證外,還可以采取租賃、招標、拍賣、合資、合作、入股等多種形式取得使用權。

4.要公平調整和確保不同產權主體的收益權

在產權權利束中,所有權、使用權、轉讓權等諸權利都是和收益權相聯系的,即存在所有權收益、使用權收益、轉讓權收益等。資源的開發利用是不同產權主體共同參與、協作完成的系統工程,只有按照不同產權主體在資源開發利用中所占地位、所起作用、實際貢獻而作出相對公平的收益安排,才能充分調動不同產權主體的積極性、能動性,使資源獲得最優配置,獲得高效而合理的開發利用。要科學界定國有資源收益權的公共利益所得及分配關系,克服實際存在的公共利益部門化、單位化等傾向;要完善國家宏觀層面與資源屬地的“利益分享機制”,調整央地利益關系,重點是要實現各級財政之間合理的資源收益分配;要改革資源定價制度,使資源價格能較合理地反映資源成本,特別是要反映環境治理成本;要推進資源價格形成的市場化進程,進一步擴大招標、拍賣和掛牌等市場競爭性出讓資源方式的使用范圍;要改革征地制度,完善土地流轉制度,確保農民的土地收益權。

5.要建立健全嚴格規范的產權交易制度

要設立相應的轉讓權安排,擴大轉讓權所涉及的資源范圍,放松對轉讓權的過多限制;要建立完善的產權交易市場;要加快相關法律制度建設,規范轉讓程序,加強轉讓管理。同時,要認真做好產權交易的各項服務工作,如資源資產評估,及時辦理使用權證核發與權屬變更登記手續等。

6.要建立和完善資源和環境產權保護制度

要適時修訂和完善已有的有關自然資源開發利用和環境保護的法律法規,及時出臺有關法律如《國有自然資源性資產管理法》、《環境產權法》、《循環經濟法》、《海洋資源開發利用法》等,進一步明確、細化不同產權主體在資源開發利用和環境保護中的權責利關系,加強對不同產權主體資源權益和環境權益的保護。對在資源開發利用的實際過程中發生的產權糾紛,行政執法部門和有關司法部門要及時辦案、及時處理,依法懲治侵權行為,切實維護國家、企業、個人等不同產權主體的合法權益。

注釋

①數據轉引自袁元:《資源制度缺陷影響公平》,《瞭望》2007年第20期。

②該觀點主張參見常修澤:《關鍵在資源環境產權制度》,《瞭望》2007年第20期。

參考文獻

[1]常修澤.關鍵在資源環境產權制度[J].瞭望,2007,(20).

[2]常修澤.資源環境產權制度背景不容忽視[N].社會科學報,2007—06—07.

[3]謝地.論我國自然資源產權制度改革[J].河南社會科學,2006,(5).

[4]張維慶等.人口、資源、環境與可持續發展干部讀本[M].杭州:浙江人民出版社,2004.

責任編輯:曉 立