發達國家的政府規制改革及其啟示

楊宏山

內容提要 發達國家的政府規制奠基于憲政秩序、法治國家、產權保障、政企分開的制度環境之上。20世紀70年代末以來,西方國家掀起了放松規制運動,激勵性規制成為規制發展的新趨勢,主要方式有最高限價規制、特許投標規制、區域間競爭規制等。發達國家政府規制的有益經驗在于:設立獨立的規制機構,政府規制立法先行,放松經濟性規制,強化社會性規制,實施成本收益分析,有效監督規制者。

關鍵詞 政府規制 激勵性規制 發達國家

〔中圖分類號〕D502 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)04-0077-05おお

作為政府管理經濟活動的一種特殊形式,政府規制依據有關法規,通過許可和認可等手段,對企業的市場活動實施直接的外部影響。合宜的政府規制有利于防止過度競爭,維護公平交易,增進公共利益,提高經濟效率。如同市場失靈一樣,政府規制也存在失靈問題。過度的政府規制容易引發企業尋租和政府腐敗,從而抑制組織創新,降低經濟效率。發達市場經濟國家的政府規制,經歷了從強化規制到放松規制和走向激勵性規制的發展歷程。研究發達國家的政府規制改革及有益經驗,對于完善我國政府規制具有重要意義。

一、發達國家政府規制的制度基礎

發達國家政府干預經濟活動,主要通過普通法、反壟斷、宏觀調控、國有化和政府規制五種形式(注:余東華:《政府與市場:一個管制經濟學的視角》,《經濟體制改革》2004年第1期,第45頁。)。其中,普通法是市場經濟運行的基礎環境,主要包括財產法、合同法和民事法等,核心是有效界定并保護產權,“西方國家是在其普通法的基礎上形成了其市場經濟的文明”(注:周其仁:《產權與制度變遷——中國改革的經驗研究》,北京大學出版社,2004年,第270頁。)。反壟斷通過間接的司法訴訟干預大企業的壟斷行為。不過,政府的反壟斷權力要受到獨立的司法系統的制衡,反壟斷訴訟最終由獨立的法院和法官進行裁決。宏觀調控是對國民經濟實行間接的參數干預,政府只改變企業和個人進行經濟決策的環境參數,但不干預企業和個人的決策和行為。國有化通過組建國有公司,或者收購私人公司的股權,從內部對公司進行直接控制和干預,以實現政府的政策目標。政府規制是政府管理經濟活動的一種特殊形式,它依據法律和行政規章,從外部對企業的市場準入、產品質量、價格決定、服務條件等實施直接的行政干預。

政府規制是有規可循的管制活動,它具有明確的法律依據和程序規定性,受規制者依法擁有提起訴訟和獲得救濟的權利。可以講,政府規制是一種附帶前提條件的管制活動。發達國家的政府規制發端于市場經濟環境之中,其有效運行有賴于一系列基礎性的制度條件,主要包括:

1.憲政秩序

憲政秩序是一套關于限制政府權力,保障公正、自由和安全的綜合性“游戲規則”,這套規則不會因為臨時性的政治需要而發生變化,不會因為統治者偏好和意志的變化而發生變化,也不會因為統治者的變化而發生變化。用諾思的話說,憲政秩序“使一套綜合性的規則體現在客觀的法律結構中,這套規則不會因為政治狂熱和立法機構的變化而變化”(注:〔美〕道格拉斯?C?諾思:《經濟史中的結構與變遷》,上海三聯書店,1991年,第212頁。)。只有依賴憲政秩序,才能有效地限制和約束政府行為。

2.法治國家

發達國家的政府規制植根于深厚的法治土壤,法律在整個社會中具有最高權威地位。規制機構必須具有法律授權,規制行為須以憲法、法律等具有法律效力的規范為依據,并被限制在法律許可的范圍內。以美國為例,規制部門的成立需獲國會特別授權,規制機構制定和發布規章的權力,源自于國會的委任立法權。國會通過制定《行政程序法》、《規制彈性法》、《減少繁文縟節法》等法律,對規章的提出、審核、執行和廢除進行規范,以防止規制機構濫用權力。④(注:宇燕、席濤:《監管型市場與政府管制:美國政府管制制度演變分析》,《世界經濟》2003年第5期,第5、3頁。)在規制執行過程中,企業和個人可對規制行為提出法律訴訟。

3.產權保障

產權制度是現代市場經濟的基本制度支持之一。有效率的經濟組織及其活動必須具有明確的產權界定。(注:盧現祥:《西方新制度經濟學》,中國發展出版社,1996年,第153頁。)離開了產權,就難以界定企業組織的邊界,更談不上企業如何通過制度和技術創新提高自身的市場適應能力了。發達市場經濟國家普遍建立了較為完善的產權制度。一方面,在私人產權與公有產權之間具有一條比較清晰的“楚河漢界”;另一方面,國家對私人產權和公共產權實行同等保護。除非法律具有明確的限制性規定,私人財產的占有、使用、收益和交易權利不受侵犯。

4.政企分開

發達國家政府和企業之間的界限比較清楚。一方面,公營企業在國民經濟中所占份額較低。自20世紀80年代以來,發達國家紛紛掀起了新公共管理改革和民營化運動,公營企業的比重呈大幅下降趨勢。另一方面,公營企業的運營實行政企分開、政資分開。政府一般通過選派產權代表和董事會成員等方式,對其出資的企業行使所有權,而對企業生產經營活動不進行直接干預。例如,美國公營企業普遍由政府提名董事會,政府董事在董事會中占很大比重,采取董事會領導下的經理負責制,以董事會作為連接政府和公營企業的橋梁。

二、發達國家的放松規制運動

美國被公認為是世界上政府規制歷史最悠久、體制最成熟、效果最明顯的國家。④為了消除州際貿易摩擦,保障市場健康運行,1887年美國國會制定了《州際商業法》,成立了第一個專門的政府規制機構——州際商業委員會(ICC)。從19世紀80年代到第一次世界大戰爆發,美國政府規制逐漸興起。1929年爆發的“經濟危機”,嚴重破壞了市場經濟秩序,并給眾多企業和個人帶來災難,促使羅斯福實行“新政”。美國國會通過立法,相繼成立了一系列行政規制機構,并賦予這些行政機構以委任立法權。

20世紀30-70年代,美國聯邦政府成立的規制機構主要有:食品和藥品管理局(1931年)、聯邦通訊委員會(1934年)、聯邦證券與交易管理委員會(1934年)、聯邦海運委員會(1936年)、民用航空委員會(1938年)、聯邦公路局(1966年)、聯邦鐵路局(1970年)、環境保護署(1970年)、聯邦郵資委員會(1970年)、國家公路交通安全局(1970年)、消費品安全委員會(1972年)、能源管制局(1974年)和核管制委員會(1974年)等。到1975年,連同州一級的政府管制部門,美國共有100多個政府規制機構,而受規制行業的產值占全部GDP的四分之一。

過多的政府規制直接干預市場進入和企業定價,阻礙了市場機制正常發揮配置資源的作用,抑制了企業家的創新精神、助長了官僚主義和道德風險。20世紀50-60年代,西方社會要求放松規制的呼聲很強烈,公眾指責規制機構僵化和無能。20世紀70年代,施蒂格勒等學者提出的“政府俘虜理論”,即“規制者是被規制行業和企業的俘虜”,認為從政府規制中獲得利益的,不僅僅是消費者,而且包括被規制的廠商以及規制機構本身,它對政府規制的理論基礎起到了釜底抽薪的作用。(注:G. J. Stigler, The Theory of Economic Regulation, Bell Journal of Economics and management Science, Vol. 2, Spring, 1971, pp.3-21.)此后,在美國學術界,放松政府規制成為不可阻擋的洪流。

自20世紀70年代末以來,以美國為首的西方國家掀起了以放松規制為主要內容的規制改革運動。美國的放松規制首先在民航業取得成功。里根總統任命卡恩出任聯邦民用航空局局長,卡恩在民航業引入市場競爭,政府不再用行政審批的辦法來干預民航的票價決定和市場進入。航空公司可以競爭性地決定機票價格,也可以自行決定是否進入還是退出某個市場或某條航線。投資人也可以決定是否組建新的航空公司。結果,民航票價大幅度跌落,民航服務的市場需求量急劇上升;一些老牌航空公司走向破產,而新進入者因為適應市場形勢而欣欣向榮。美國航空業在競爭壓力下還創造了“樞紐港模式”——即用支線小飛機把各地旅客集結到一些中心樞紐航空港,然后高頻率地飛向全國和世界各地的樞紐港。繼民航業規制改革之后,美國的鐵路和貨車運輸、電信、金融、電力等部門,也紛紛放松規制,引進市場競爭。放松規制甚至深入到傳統上被認為只能由政府獨家經營的郵政業務。新興的快件專遞公司挑戰政府郵政,使美國的快件業成為全球領先的大市場。

英國在1979年撒切爾夫人上臺執政后,開始全力扭轉凱恩斯主義經濟政策。撒切爾夫人以國有企業私有化作為改革的突破口,實行出售國有資產與開放市場、自由競爭并舉。政府有意識地破除了原有的壟斷經營局面,培育競爭性市場結構。與美國的情況不同,英國的國有企業比重較大、范圍很廣,一些基礎性行業實行壟斷經營。英國政府通過批準設立新公司進入原由政府壟斷控制的市場,先形成“雙寡頭壟斷競爭”局面,然后逐步增發經營執照,增加市場競爭者數目,直到完全開放市場準入。繼美、英之后,日本、法國、新西蘭等國,在電信、電力、鐵路、航空、石油及天然氣輸送、煤氣、自來水等行業,紛紛放松市場準入。放松規制促進了自然壟斷行業的市場競爭,提高了生產效率和服務質量,降低了價格和收費水平,擴大了市場需求,促進了經濟增長。(注:張婧:《放松規制背景下政府規制的重構》,《改革》2004年第4期,第107頁。)

放松規制并不意味著政府規制的終結,只是政府規制的領域和環節發生了變化。例如,美國政府放松了對航空業市場競爭的規制,但對安全方面的規制卻有明顯加強。在歐洲,自然壟斷部門私有化以后,政府強化了對這些行業的價格規制。

三、激勵性規制的主要方法

20世紀70年代以來,在規制俘虜和放松規制理論的影響下,發達國家的規制實踐發生了很大變化。其中,最為顯著的是在政府規制中引入了激勵機制,激勵性規制成為一種發展新趨勢。所謂激勵性規制,就是在保持原有規制結構的條件下,給予受規制企業以競爭壓力和提高生產和經營效率的正面誘因,促使受規制企業努力提高內部效率。(注:余東華:《激勵性規制的理論與實踐述評:西方規制經濟學的最新進展》,《外國經濟與管理》2003年第7期,第45頁。)激勵性規制最早出現于英國。20世紀80年代初,受英國政府的委托,李特查爾德設計了一個價格規制模型,把受規制企業的產品(服務)價格與零售價格指數以及生產效率結合起來,形成了價格上限規制模型。此后,以價格上限規制為主要形式的激勵性規制得到廣泛應用。

在激勵性規制的具體實踐中,發達國家不斷創新制度安排,形成了多樣化的具體方法。其中,較多采用的方法主要有:

最高限價規制(price caps regulation),也稱RPI-X定價機制,是應用最廣泛、效果最明顯的一種規制方法。它把受規制行業的產品和服務價格與零售價格指數(retail price index, RPI)結合起來,受規制行業的價格上漲不能高于通貨膨脹率。同時,該規制考慮到技術進步帶來勞動生產率(X)的提高,會使行業的價格下降。具體做法是,由規制部門以合同或命令的形式確定某一產業服務的價格上限,被規制的廠商可以在最高限價之下自由定價,從而促使廠商降低成本、提高效率。1983年,李特查爾德最早提出PRI-X價格上限規制方案,并于1984年運用于英國電信業。(注:陶愛萍、劉志迎:《國外政府規制理論研究綜述》,《經濟縱橫》2003年第6期,第62頁。)1990年,美國加利福尼亞州公用事業委員會開始在電信業引入價格上限規制。此后,美國其他各州紛紛仿效。

特許投標規制(franchise bidding regulation),即政府通過投標競爭方式賦予某個企業以特許經營權,從而在投標階段對服務質量和服務價格形成較為充分的競爭。特許經營權具有時間限制,在特許期結束后再通過競爭投標的形式確定特許權歸屬,以激勵特許企業提高效率。特許投標規制由市場競爭決定價格,而不是由政府管制者決定價格。它提高了壟斷性市場的可競爭性,有利于促進企業降低運營成本,能夠避免毀滅性競爭帶來的不良后果。同時,特許投標競爭還為規制機構提供了進行價格規制所需要的成本信息。企業對壟斷經營權的競爭,緩解了政府在進行價格規制時所面臨的信息不對稱問題。

區域間競爭規制,也稱區域間標尺競爭機制(yardstick competition regulation),它以其他區域在生產技術、市場需求方面相似的企業的績效和價格為參照,制定本區域內受規制企業的價格和服務水準,激勵本區域內壟斷企業提高內部效率,降低經營成本,改善服務質量。區域間競爭規制促使本地區的企業在其他地區企業成就的刺激下,不斷提高企業自身經營管理水平。政府為防止自然壟斷企業濫用市場地位,保護消費者的合法利益,需要實施一定的價格或質量規制措施。同時,企業可持續發展也要求具有一定的獲利空間。政府可以通過定期調查和公布不同區域的自然壟斷產品價格水平,從而打破本地企業對信息的壟斷,提高發現真實成本的可能性,為制定合理的指導性價格提供依據。

除上述三種規制機制外,諸如利潤分享規制(profit sharing regulation)、聯合回報率規制(banded rate-of-return regulation)、社會契約規制(contract regulation)等,在實踐中也常常被運用。利潤分享規制,是在生產者和消費者之間追求公平分配的一種激勵性規制。它讓消費者直接分享公用事業超額利潤或分擔虧損,可以采取購買后退款或為將來購買提供價格折扣(優惠)等形式。聯合回報率規制由規制者根據被規制者提出的投資回報率申請,具體考察影響價格變化的主要因素,最后確定一定的投資回報率范圍,作為企業在某一特定時期內的定價依據。被規制企業可以在該范圍內自主確定投資回報率。社會契約規制由規制機構與受規制企業簽訂契約,就產品價格、能源消耗、環境保護等相關指標做出約定,并根據企業執行情況,由規制機構采取相應的獎勵和懲罰措施。

四、發達國家政府規制的有益經驗

1.設立獨立的規制機構

發達國家政府規制的機構設置,主要有三種模式:依法設立獨立的規制機構;在相關政府部門之下設立規制機構,政府部門直接承擔規制職能(注:張會恒:《論政府規制機構形式的選擇》,《經濟社會體制比較》2005年第3期,第122頁。)。比較而言,獨立設立的規制機構較少受到政治因素的影響,規制效率較高。獨立規制機構普遍實行委員會體制(注:陳虹:《政府規制機構研究》,《理論月刊》2007年第3期,第64-65頁。),委員會的組成人員,有的由行政首長提名經議會同意后任命,有的由議會直接任命,有的由不同部門分別派員組成委員會。委員會成員有固定任期,非因法定事由不得免職。委員會實行合議制,集體討論后再進行表決,遵循少數服從多數原則。規制機構集行政與準立法、準司法權于一體,合議制有利于減少其他部門的干涉和影響。規制機構的經費來源,主要由財政撥款保障,并不來自于受規制的企業,以免受制于被規制部門。

2.政府規制立法先行

立法先行是發達國家進行政府規制的基本特征之一。由立法機關頒布專門法律,以法律形式明確規制機構的規制權力,既可以避免政府出于政治目的而對規制活動施加影響,又可以防范規制機構濫用職權。作為行政機關,規制機構擁有制定和發布規章的權力,如果缺少法律約束,容易出現行政規制權泛濫問題。立法先行,為在相關產業重建規制提供了法律依據。同時,增加了規制機構及其職權的透明度,便于接受社會監督。在美國,國會賦予聯邦行政機構制定和發布規制的權力,同時,國會又創立了一套復雜而又規范的運作程序,等于是給馬兒套上轡勒,防止具有半立法、半行政、半司法權力的規制機構濫用職權。

3.放松經濟性規制

20世紀70-80年代以來,發達國家紛紛開始進行規制改革,放松了市場準入和價格管理等經濟性規制措施。美國在卡特總統上任以后,成立了規制審核分析機構,授權該機構對重要的規制規章履行審核手續。1978年3月,卡特簽發12044號行政命令,提出用成本—收益分析法衡量規制的效率,盡量使用最少的規制措施。該行政命令還規定,行政機構在制定新規章時,需要對規章影響到的行業、企業、就業和消費者進行分析,新規章的執行應有利于就業和經濟增長。1981年3月,里根總統發布12291號行政命令,提出“除非規制的潛在收益超過潛在成本,否則,將不實施規制”,“任何機構提交的對經濟影響具有或超過1億美元成本支出的重要規章,應同時提交該規章對經濟影響的分析報告”。里根政府廢止了大量的老規章,大幅消減了行政機構的預算經費。此后,美國對航空、鐵路和貨車運輸、能源、銀行和電信等行業實行大規模放松規制。這些行業紛紛解除了自羅斯福“新政”以來的“規制下的壟斷”體制,按照各行各業的技術特性,重新引入市場競爭。

4.強化社會性規制

在放松經濟性規制的同時,發達國家的社會性規制有所加強,政府強化了對環境保護、消費者權益、產品質量、工作場所安全等方面的規制措施。(注:曾國安、李明:《發達國家社會性管制的發展新趨勢》,《經濟縱橫》2007年第9期,第74-76頁。)隨著社會福利和生活水平的提高,人們更加注重和追求環境、健康、安全和人權。20世紀初,美國媒體對惡劣公共衛生條件的曝光,促使政府開始對食品和藥物進行規制。但長期以來,社會性規制的具體進展不大。直到60年代末,環境污染、有毒廢物、職業安全等社會問題日益凸顯,市場機制根本無法有效解決,社會性規制開始快速發展(注:〔美〕查爾斯?沃爾夫:《市場與政府:權衡兩種不完善的選擇》,中國發展出版社,1993年,第35頁。)。早期的社會性規制主要是針對最終產品或污染、事故等采取措施,屬于事后被動的應對問題。20世紀90年代以來,發達國家的社會性規制方式,已由事后被動規制逐步走向事前主動預防、事中積極控制、事后快速處置相結合的全過程規制。

5.實施成本收益分析

政府規制不是免費的午餐,它需要耗費行政和財政資源,同時帶來一定的收益。成本—收益分析要求規制機構在提出任何一項規制(規章)之前,首先要進行成本—收益評估,只有當預期收益超過成本時,行政機構才能實施規制。規制實施(規章生效)以后,規制機構每年還要對規章進行評估。從20世紀80年代開始,成本—收益分析被引入了政府規制。1995年,美國國會制定的《無資金保障施令改革法》,規定聯邦行政機構在制定規章時,必須使用成本—收益分析方法。該法限制聯邦行政機構在沒有充分的預算撥款情況下,將聯邦命令(規章)強加給州和地方政府,因為這些無資金保障的聯邦命令會給各級政府帶來財政負擔。1997年《規制知情權法》規定,人民有權知道聯邦政府規制的成本、收益和經濟績效。

6.有效監督規制者

在規制管理過程中,行政機構集中了準立法權、執行權、自由裁量權和準司法權于一身。對于廠商而言,規制管理提供了大量的“尋租”機會。在廠商提供的利益誘惑下,規制者很容易成為受規制者的俘虜,從而使政府規制偏離了公共利益和社會福利目標。公共選擇理論提出,政府工作人員也是“經濟人”,也在追求自身利益最大化。因此,不僅企業存在尋租行為,政府也具有主動創租的可能性。為了保證規制機構獨立公正地行使規制職能,必須加強對規制機構的監督。要通過外在的剛性監督和約束,保證規制機構及其行為與公共利益相一致。

作者單位:中國人民大學公共管理學院

責任編輯:心 遠