推動立法“綠化” 保障公民環(huán)境權(quán)益

推動立法“綠化” 保障公民環(huán)境權(quán)益

■專家名片

黨的十八大和十八屆三中全會決定，確定了生態(tài)文明理念為指導(dǎo)思想，按照防治與保護(hù)并重的方針，確立生態(tài)文明的憲法地位，并根據(jù)時代要求和生態(tài)文明建設(shè)需要，加快環(huán)境法制建設(shè)，進(jìn)一步健全促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境法制保障體系。當(dāng)前，認(rèn)真研究依法保障生態(tài)文明建設(shè)的重點領(lǐng)域及其路徑，對于保障人民的環(huán)境權(quán)益意義重大而深遠(yuǎn)。

自然資源保護(hù)應(yīng)“政出一門”

黨的十八屆三中全會決定提出：“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)。”

這是黨中央對自然資源管理思路的一個重大調(diào)整，總的要求是按照所有者和監(jiān)管者分開和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制。

法律是上層建筑，是對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的能動反映。在傳統(tǒng)的自然資源資產(chǎn)管理體制的框架下，與之相配套的法律法規(guī)，只能規(guī)定有利于其存在和發(fā)展的法律制度。在十八屆三中全會決定對現(xiàn)行自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度進(jìn)行重大改革的形勢下，對相關(guān)法律制度將相應(yīng)作出修改完善，是必要的，也是必然的。

1．關(guān)于改革自然資源管理體制的設(shè)想。

一是成立國有自然資源資產(chǎn)管理的部門。十八屆三中全會決定對現(xiàn)行自然資源資產(chǎn)管理體制進(jìn)行改革，方向完全正確。按照中央的精神，可以考慮參考國企改革的經(jīng)驗，組建專門的國有自然資源資產(chǎn)管理部門，代表國家對屬于全民所有的自然資源資產(chǎn)，行使所有者權(quán)利和義務(wù)。這種國家所有的自然資源權(quán)利與集體所有的自然資源資產(chǎn)權(quán)利，處于平等地位，都要接受政府不動產(chǎn)登記部門的統(tǒng)一登記，接受政府自然資源監(jiān)管部門的統(tǒng)一規(guī)劃和空間用途管制，使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的，要辦理使用權(quán)登記和變更登記，還要接受工商、稅務(wù)、證監(jiān)會等部門的統(tǒng)一管理。

二是組建對國土范圍內(nèi)所有自然資源進(jìn)行監(jiān)管的部門。這是十八屆三中全會已經(jīng)明確的改革任務(wù)，現(xiàn)在的問題是如何實施。改革后由一個新組建的部門統(tǒng)一管理，把經(jīng)營職能與政府的管理職能相分離，政府的管理方式會有根本性的變化。建議這個新組建的自然資源監(jiān)管部門，會同發(fā)展改革委、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部等，編制新的國土規(guī)劃，包括主體功能分區(qū)，城鄉(xiāng)建設(shè)和重要生產(chǎn)力布局，重大國土整治（含土地、森林、草原、水域），項目安排等等。這個規(guī)劃，與現(xiàn)行分管體制下任何部門的規(guī)劃都不相同，是涵蓋國土范圍內(nèi)所有開發(fā)、整治活動的綜合性中、長期規(guī)劃，也是國家規(guī)劃體系的最上位的規(guī)劃。規(guī)劃編制工作由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)牽頭協(xié)調(diào)，編制完成后提交全國人大批準(zhǔn)公布。現(xiàn)行的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展五年規(guī)劃，屬于近、中期規(guī)劃，是國土規(guī)劃的階段性實施。有了這兩個規(guī)劃，現(xiàn)在的許多部門規(guī)劃可以不再保留。少數(shù)必須保留的部門規(guī)劃及一些重要的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)接受國土規(guī)劃的指導(dǎo)，與之銜接。地方各級的國土規(guī)劃，應(yīng)為全國性規(guī)劃的延伸和細(xì)化。

2．關(guān)于健全完善自然資源資產(chǎn)法律制度的立法建議。

一是抓緊研究制定《國有自然資源資產(chǎn)法》。重點解決新組建的國有自然資源資產(chǎn)管理部門的法律地位，對如何代表國家行使所有者的權(quán)利，以及如何承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任等作出明確規(guī)定。

二是抓緊研究制定《不動產(chǎn)登記法》。規(guī)定國家所有的權(quán)利與集體所有的自然資源資產(chǎn)權(quán)利，處于平等地位，都要接受政府不動產(chǎn)登記部門的統(tǒng)一登記，并規(guī)定登記部門與登記對象各自的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。

三是抓緊制定《國土空間規(guī)劃法》。這個法律所調(diào)整的規(guī)劃，涵蓋國土范圍內(nèi)所有開發(fā)、整治活動的綜合性中、長期規(guī)劃，也是國家規(guī)劃體系的最上位的規(guī)劃。《國土空間規(guī)劃法》是每五年制定“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”的基本法律依據(jù)，也是制定土地規(guī)劃、江河規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等規(guī)劃的基本法律依據(jù)，需由全國人民代表大會審議通過。

四是抓緊修改《土地管理法》、《草原法》、《森林法》、《漁業(yè)法》、《水法》、《礦產(chǎn)資源法》《海域使用管理法》、《海島保護(hù)法》、《野生動物保護(hù)法》等一系列與新的資源監(jiān)管制度或政策不相適應(yīng)的法律和法規(guī)，將黨的十八屆三中全會確定的全國所有國土空間用途管制的改革思路盡快落到實處。其中，在條件成熟時可以考慮制定專門的《土地法》，而相應(yīng)廢除現(xiàn)行的《土地管理法》和有關(guān)法律。

環(huán)保部門數(shù)字化執(zhí)法管理介紹。

健全生態(tài)系統(tǒng)一體化環(huán)保法律制度

當(dāng)前，我國環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻，老的環(huán)境問題尚未得到解決，新的環(huán)境問題又不斷出現(xiàn)，呈現(xiàn)明顯的結(jié)構(gòu)型、壓縮型、復(fù)合型特征，環(huán)境質(zhì)量與人民群眾期待還有不小差距，霧霾天氣頻發(fā)已經(jīng)成為人民群眾的“心肺之患”。習(xí)近平總書記指出，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問題，一定程度上與體制制度不健全有關(guān)。為此，迫切需要按照黨的十八屆三中全會精神，加快形成生態(tài)系統(tǒng)一體化管理的環(huán)境保護(hù)法律制度。

推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的制度建設(shè)，應(yīng)當(dāng)改變過去那種人為割裂資源環(huán)境自然聯(lián)系的思路，牢固樹立生態(tài)系統(tǒng)一體化管理的指導(dǎo)思想，從生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性、完整性的高度去認(rèn)識生態(tài)環(huán)境問題，解決生態(tài)環(huán)境問題。加快形成生態(tài)系統(tǒng)一體化管理的法律制度的基本思路是：以推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國為根本指向，準(zhǔn)確把握和自覺遵循生態(tài)環(huán)境特點和規(guī)律，按照生態(tài)系統(tǒng)一體化管理的指導(dǎo)思想，整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域相關(guān)法律制度和部門職能，推動其他領(lǐng)域法律制度“綠化”，加快形成山頂?shù)胶Ｑ蟆⑻焐系降叵滤猩鷳B(tài)系統(tǒng)統(tǒng)一管理的環(huán)境保護(hù)法律制度體系。

加快形成生態(tài)系統(tǒng)一體化管理的法律制度是一項系統(tǒng)工程，需要我們加強(qiáng)基礎(chǔ)性和前瞻性研究，在創(chuàng)新中推進(jìn)，在推進(jìn)中創(chuàng)新，不斷破除現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理制度的弊端，加大生態(tài)環(huán)保職能和相關(guān)資源的整合力度，在法治保障方面應(yīng)當(dāng)重點推進(jìn)以下工作：

1．完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域相關(guān)立法。

一是牢固樹立生態(tài)系統(tǒng)一體化管理的立法指導(dǎo)思想，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法應(yīng)當(dāng)注意遵循“物物相關(guān)律”、“相生相克律”等生態(tài)規(guī)律，并按照這些規(guī)律來建立法律制度。

二是以保障人民的環(huán)境權(quán)益為根本出發(fā)點和落腳點，加快修改《環(huán)境保護(hù)法》，將《環(huán)境保護(hù)法》修改打造成一部統(tǒng)領(lǐng)污染防治、資源保護(hù)和自然保護(hù)等領(lǐng)域的基本法，對草原、森林、濕地、海洋、河流等所有自然生態(tài)系統(tǒng)，野生動植物、生物物種、生物安全等生物多樣性，以及自然保護(hù)區(qū)、森林公園、自然遺跡等所有保護(hù)區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整，構(gòu)建符合生態(tài)環(huán)境特點和規(guī)律的法律制度體系，尤其要在保障人民環(huán)境權(quán)益、擴(kuò)大人民群眾參與環(huán)境管理等方面，作出實實在在的補(bǔ)充和完善。

三是加快《大氣污染防治法》的修改步伐。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)針對霧霾日趨嚴(yán)重，日益損害人民身體健康的實際情況，找準(zhǔn)我國環(huán)境保護(hù)法律制度和相關(guān)制度存在的問題，規(guī)定切實可行的有效措施，并嚴(yán)格執(zhí)行。四是加快制定《土壤污染防治法》，從根本上預(yù)防以農(nóng)用地為核心的土壤污染，為保障人民群眾的食品安全，從源頭上提供有效的法律武器。

五是加快制定《核安全法》，在發(fā)展核事業(yè)的同時維護(hù)好人民的身體健康。

近日，河北前進(jìn)鋼鐵集團(tuán)拆除煙囪推進(jìn)污染治理。CNSPHOTO/供圖

六是推動其他領(lǐng)域立法的“綠化”，關(guān)鍵是要跳出僅僅注重制定環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的傳統(tǒng)思維，注意爭取在財稅、社會管理等其他法律中規(guī)定有利于環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，更好地將生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法與制定其他相關(guān)法律密切結(jié)合起來。從某種意義上講，在其他法律中規(guī)定有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，對解決環(huán)境資源問題所起的作用，比起僅僅制定幾部生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律更為重要。

七是建立完善責(zé)任追究制度。要建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。這是針對領(lǐng)導(dǎo)干部盲目決策造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害而實行的制度。

八是完善損害賠償制度。這是針對企業(yè)和個人違反法律法規(guī)、造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞而實行的制度。在國土空間開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)違反法律規(guī)定、違背空間規(guī)劃、違反污染物排放許可和總量控制的行為時，要依法懲治，加大其違法違規(guī)成本。我國有關(guān)法律法規(guī)中對造成生態(tài)環(huán)境損害的處罰數(shù)額太少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害程度和治理成本，更難以彌補(bǔ)對人民群眾健康造成的長期危害。因此，對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實行賠償制度是十分必要的。

2．加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法體系建設(shè)。

一是整合相關(guān)執(zhí)法職能，健全“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體系。堅持生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，按照資源開發(fā)利用和生態(tài)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管相分離的原則，探索建立環(huán)境資源統(tǒng)一管理的大部門制，逐步整合、優(yōu)化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督資源，實現(xiàn)國家環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職能的綜合、完整、統(tǒng)一。按照“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的總體要求，形成國家主要行使宏觀執(zhí)法監(jiān)督權(quán)、省級兼顧宏觀與微觀、市縣級行使微觀環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的層級分明、互為補(bǔ)充的監(jiān)管執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。

二是不斷完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度體系，實行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。構(gòu)建對工業(yè)點源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動源等全部污染源排放的所有污染物，對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質(zhì)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的法律制度，完善移交移送、執(zhí)法過錯追究、案件備案、執(zhí)法稽查等執(zhí)法制度，不留“法外死角”。建立環(huán)境損害終身追究責(zé)任的制度，完善環(huán)境行政處罰制度，落實好環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，及時公開環(huán)境違法信息，切實提高環(huán)境違法成本。

三是創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作機(jī)制，督促有關(guān)部門和地方政府、污染者嚴(yán)格執(zhí)行國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策。建立完善上下聯(lián)動機(jī)制、區(qū)域流域環(huán)境執(zhí)法協(xié)作機(jī)制、環(huán)境執(zhí)法部門聯(lián)動機(jī)制、廣泛的社會監(jiān)督機(jī)制、引導(dǎo)企業(yè)自律的促進(jìn)機(jī)制以及對政府和相關(guān)部門履行環(huán)保職責(zé)的監(jiān)督檢查機(jī)制等長效機(jī)制，把地方各級政府對本轄區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)、各部門對本行業(yè)和本系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)、“污染者負(fù)責(zé)”的責(zé)任制落到實處。

四是完善污染物排放許可制。我國在20世紀(jì)80年代末就提出建立污染排放許可制，但目前仍沒有完全建立，立法層次低，許多還是政策性規(guī)定，地區(qū)之間很不平衡。排污許可制的核心是排污者必須持證排污、按證排污，實行這一制度，有利于將國家環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)、總量減排責(zé)任、環(huán)保技術(shù)規(guī)范等落到實處，有利于環(huán)保執(zhí)法部門依法監(jiān)管，有利于整合現(xiàn)在過于復(fù)雜的環(huán)保制度。要加快立法進(jìn)程，盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋主要污染物的污染物排放許可制。

五是實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。總量控制包括目標(biāo)總量控制和環(huán)境容量總量控制。從總體上看，我國目前還沒有建立規(guī)范有效的企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，現(xiàn)在的總量層層分解，具有行政命令性質(zhì)，不是法定義務(wù)，特定區(qū)域和特定污染物的總量控制，覆蓋面窄。實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，要逐步將現(xiàn)行的以行政區(qū)為單元層層分解最后才落實到企業(yè)，以及僅適用于特定區(qū)域和特定污染物的總量控制辦法，改變?yōu)楦右?guī)范、更加公平，以企事業(yè)單位為單元、覆蓋主要污染物的總量控制制度。

3．充分發(fā)揮環(huán)境司法的保障作用。

一是深化有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的司法體制改革，建設(shè)規(guī)范權(quán)威的生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法審判隊伍，有條件地區(qū)建立專門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)審判組織。

二是實施環(huán)境民事公益訴訟制度，由行政機(jī)關(guān)或者相關(guān)社會組織代表國家，追究污染者民事法律責(zé)任，可以要求停止侵害、排除危害、消除危險、恢復(fù)原狀以及追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，徹底解決生態(tài)環(huán)境民事權(quán)益維護(hù)者缺位的問題。

三是健全環(huán)境民事糾紛的選擇性糾紛解決或替代糾紛解決（ADR）制度，建立環(huán)境民事糾紛仲裁制度和與訴訟制度相銜接的機(jī)制，建立對環(huán)境民事糾紛和解協(xié)議由公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行公證，公證后可申請法院對該協(xié)議進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行的機(jī)制。對人民調(diào)解委員會主持達(dá)成的環(huán)境糾紛調(diào)解協(xié)議，由法院進(jìn)行司法確認(rèn)后，取得與民事判決同等的執(zhí)行效力。

以推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國為根本指向，準(zhǔn)確把握和自覺遵循生態(tài)環(huán)境特點和規(guī)律，按照生態(tài)系統(tǒng)一體化管理的指導(dǎo)思想，整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域相關(guān)法律制度和部門職能，推動其他領(lǐng)域法律制度“綠化”，加快形成山頂?shù)胶Ｑ蟆⑻焐系降叵滤猩鷳B(tài)系統(tǒng)統(tǒng)一管理的環(huán)境保護(hù)法律制度體系。

四是完善資源環(huán)境領(lǐng)域犯罪的相關(guān)司法解釋，明確生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在協(xié)調(diào)懲治資源環(huán)境犯罪行為的職責(zé)和程序，規(guī)定公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在接到行政部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件后的處理程序，明確相應(yīng)的反饋機(jī)制和互動配合機(jī)制，確保及時準(zhǔn)確打擊犯罪，保持對環(huán)境違法犯罪的高壓態(tài)勢。

五是在各級人民法院健全和完善專門的資源環(huán)境法庭。在有條件的人民檢察院，也可以考慮設(shè)立專門的資源環(huán)境檢察機(jī)構(gòu)。目前一些地方在公安機(jī)關(guān)設(shè)立專門的資源環(huán)境公安機(jī)構(gòu)，對懲治環(huán)境犯罪行為發(fā)揮了重要作用，建議有關(guān)部門認(rèn)真總結(jié)這方面的經(jīng)驗，在條件成熟時向全國推廣。