非營利組織信息披露政府管制的理論依據與現實路徑

祝建兵　陳娟娟

◆ 中圖分類號：G913.7 文獻標識碼：A

內容摘要：信息披露是提升非營利組織公信力和增強其持續發展能力的重要途徑，而政府對非營利組織信息披露的管制能保證非營利組織信息披露的充分與有效。從公共產品理論、委托代理理論及信息不對稱理論來看，政府對非營利組織信息披露進行管制有充分的理論依據。文章結合我國的實際指出，政府可以通過制定信息披露管制的法律規范、直接披露相關信息、分析與評價信息披露質量、懲罰信息披露違規行為等路徑，來加強對非營利組織信息披露的管制。

關鍵詞：非營利組織 信息披露 政府管制 理論依據 現實路徑

建立有效可行的信息披露機制，提高非營利組織信息的透明度，是提升非營利組織公信力和增強其持續發展能力的重要途徑。在非營利組織信息披露機制中，信息披露首先選擇自愿性，這是組織的非營利和公益屬性決定的。然而，披露成本的存在和決策層的激勵不足，會導致自愿性披露受阻，為了保護捐贈人和受益對象的利益，監管者的管制成了信息披露的保障。所謂政府管制，就是政府行政機關以強制力為后盾對被管制者活動進行管理和限制。具體到政府對非營利組織信息披露的管制，主要是指政府通過制定相關法律法規，對非營利組織信息披露的內容、方式、時間等進行強制性規定，對信息披露質量進行分析與評價，并懲罰信息披露違規行為等一系列活動。基于此，本文探討了非營利組織信息披露政府管制的理論依據及現實路徑。

非營利組織信息披露政府管制的理論依據

（一）公共產品理論

公共產品是指一個人對其進行消費不會減少其他人消費機會的一類產品，具有非競爭性和非排他性兩個特征。公共產品理論認為，所有消費者對公共產品的消費無需付出代價，公共產品的供給方無法將生產成本轉嫁給消費者，正是公共產品的非競爭性以及非排他性使得公共產品生產者不愿提供公共產品，因為得不到相應的費用補償，故他們對滿足公共產品需求的供應缺乏積極性。公共產品在自由競爭的市場中總是供不應求，因此，公共產品通常由政府提供或由政府實施管制和保護。

非營利組織相關信息具有公共產品的屬性：當非營利組織的信息公布以后，現實的、潛在的利益相關者等，均可免費獲取相關信息，并享受其帶來的相關利益；而且某個用戶對信息的使用并不會降低其他用戶對其使用的效用。由于存在外部性和“搭便車”行為，非營利組織的最優選擇是少花錢、少披露，缺乏向外部進行充分、有效信息披露的動力。這樣就使得非營利組織信息和其他任何公共物品一樣，會產生供應不足的現象，從而引起市場失靈。為解決非營利組織信息披露的不充分問題，對其信息披露進行管制是不得不考慮的措施。

（二）委托代理理論

委托代理理論是20世紀60年代末70年代初一些經濟學家深入研究企業內部信息不對稱和激勵問題發展起來的。按照現代契約理論，企業被認為是一系列契約關系的組合，契約的關系人如投資者、管理者、債權人、債務人等被假設為理性人，投資者（委托人）將資產委托給管理者（代理人）經營。在這種契約關系下產生的一個重要問題是委托人與代理人利益的不一致性，代理人為了追求自身的利益可能會犧牲委托人的利益，而委托人處于企業外部，并不直接參與組織的日常經營，所以他們很難監督管理者。從契約關系的角度來看，一般來說，管理者沒有主動消除信息不對稱的動機，相反的，他們更樂意保持信息不對稱。委托人與代理人的效用函數是不一樣的，兩者存在著利益沖突。不管是經濟領域還是社會領域，都普遍存在委托代理關系。

對于非營利組織，也可視為一組正式和非正式契約的組合：捐贈者、會員等作為契約的締結方，與非營利組織的管理層之間存在委托代理關系，為了防止組織內部“偷懶”和“貪污”等行為的發生，外界的資金提供者在與管理層達成的協議中會要求其生產并披露會計等相關信息，盡管這種信息不以凈收益等指標為重點。與企業類似，雖然原則上應為信息生產直接訂立合同，但在實際中往往因為不同締約方的信息偏好不同，很難達成一致的協議，即使可行，也會因談判成本太高而不符合成本效益原則。因此，政府加強管制，以準則的形式來規范能滿足大多數外部信息需求的信息披露行為便成為必要。

（三）信息不對稱理論

信息不對稱理論指出，由于社會分工的發展、專業化程度的提高和獲取信息需要成本，使社會成員之間的信息差別日益擴大，這種日益擴大的差別意味著市場參與者越來越處于市場信息的非對稱分布之中，亦即市場交易的一方比另一方占有較多的相關信息。而在交易雙方占有信息不對稱的情況下，代理人為了自身利益，就有可能憑借自己的信息優勢，隱瞞相關信息，選擇對委托人不利的行為，從而發生信息不對稱理論中的兩個核心內容——逆向選擇和敗德行為。逆向選擇又稱為不利選擇，是指掌握信息較多的一方利用相對方對信息的無知而隱瞞相關信息，獲取額外利益。敗德行為也稱為道德風險，是指占有信息優勢的一方為自身利益而故意隱藏相關信息，對另一方造成損害的行為。

為解決信息披露不充分的問題，委托人有兩種方法：一是委托人本人或者委托人的代表對代理人進行信息搜集并評價。這種方式存在兩大困難：面臨專業知識門檻的問題；面臨時間精力有限的問題。所以，解決委托代理中存在的信息不對稱問題，信息披露管制就有了出現的必要。而作為一種制度創新，它降低了監督的交易費用，因而又使得它有了存在的可能。二是加強信息披露管制也可以制止由于信息披露的壟斷性而帶來的信息質量低劣的弊端。

信息的不對稱性同樣存在于非營利組織中，非營利組織的管理者所掌握的信息遠遠要多于其他利益相關者所掌握的信息，而且利益相關者很難發現管理者是否存在欺騙行為，從而使管理者有可能利用這種信息的不對稱性并依據自己的偏好來決定非營利組織的經營管理及項目資助。顯然，管理者的偏好與理事會的偏好、利益相關者的偏好之間肯定存在不一致性，這最終會導致公益資源的浪費，降低公益事業的效率。因而，通過加強信息披露管制，強制要求非營利組織進行信息披露可在一定程度上緩解由信息的不對稱性所帶來的問題。

非營利組織信息披露政府管制的現實路徑

（一）制定非營利組織信息披露管制的法律規范

非營利組織信息披露管制的法律規范是政府管制機關為了提高組織運營過程中的透明度，規范非營利組織信息披露行為而進行管理、監督所依據的一系列法律規范的總和。目前，世界大多數國家都有一套針對本國非營利組織信息披露管制的法律規范，最健全的是美國，如《示范非營利法人》、《統一非法人非營利社團法》、《聯邦稅收法》、《政府與非營利組織會計準則》等，分別從不同層次對財務信息和非財務信息的披露有所規定。我國關于非營利組織信息披露的法律規范主要有：《民辦教育促進法》、《會計法》、《公益事業捐贈法》、《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》、《民間非營利組織會計制度》、《社會團體年度檢查暫行辦法》、《民辦非企業單位年度檢查辦法》、《基金會年度檢查辦法》、《基金會信息公布辦法》等。這些法律規范涉及到信息披露的基本對象、基本程序、基本內容等多個方面的問題。

當然，我國非營利組織信息披露的法律制度大多都是原則性的規定，不夠完善和具體，缺少具體配套制度，實際操作性也不強，需在實踐中不斷完善。

（二）直接披露非營利組織相關信息

政府管制機關在非營利組織信息披露中扮演了非常重要的角色，除了通過制定并執行法律法規強制要求非營利組織公布信息，還會將對非營利組織的檢查等情況進行披露，從而保證非營利組織的信息供給。這一點在法律規范文件上也有規定，如《基金會年度檢查辦法》規定：完成年度檢查后，登記管理機關向社會公告年度檢查結果，并向業務主管單位通報（第十二條）。政府管制機關披露的信息包括宏觀層面信息與微觀層面信息。宏觀層面信息主要是指非營利組織總體或部分總體情況的信息；微觀信息是指每個非營利組織的年度報告、年檢結果等信息。

在政府直接披露信息過程中，所披露信息的內容和力度是必須關注的兩個重要問題。就目前狀況看，我國政府管制機關除了注重財務信息披露，更應注重非財務信息披露，同時對非營利組織信息直接披露的力度也有待加強。

（三）分析與評價非營利組織信息披露質量

信息披露的質量是信息披露的重要內容，如果沒有質量，信息披露就只能是走形式而沒有任何實際意義。對非營利組織信息披露質量的分析與評價是政府管制的重要內容。一般而言，政府管制機關對非營利組織信息披露質量的分析與評價可以依據定量和定性兩方面標準來進行。從定量（或數量）標準來看，非營利組織信息披露應該是充分披露、持續披露、有限度地擴展披露。從定性方面來看，非營利組織信息披露應盡量達到及時、有用、可靠、可理解等要求。

從我國的行政法規和規章的規定上看，社會團體、民辦非企業單位和基金會信息披露質量標準制度主要蘊含于年檢制度之中。因此，對非營利組織信息披露質量的基本要求就是對非營利組織年度檢查的基本要求。盡管我國對非營利組織年檢的內容、程序的規定體現了非營利組織信息披露的真實、準確、完整、及時等基本要求，但這些法規和規章大都沒有在法條中作明文表述，或者沒有相應的保障措施。因此，我國在非營利組織信息披露的基本要求方面還有很大的改進空間。

（四）懲罰非營利組織信息披露違規行為

作為制度和規則的建立和維護者，政府管制機關可以通過法規、制度的制定、實施來影響與決定非營利組織信息披露過程中行為模式的選擇。基于中國國情，在非營利組織相關法律不完備的情況下，政府應當設定嚴格的和可實施的懲罰機制，嚴厲懲罰信息不透明的組織。事實上，這樣才可以使得信息披露的違規行為向規范行為轉變。

對非營利組織信息披露的違規行為進行懲罰，是以規范與完善非營利組織信息披露法律責任為前提的。民事責任、行政責任、刑事責任是法律責任的三種方式，各有側重，共同構成完整的法律責任制度。我國非營利組織信息披露法律責任完善的重點應為補充民事責任和刑事責任。當非營利組織提供報告中的文件因缺乏真實性、完整性、準確性或者及時性，而給國家、捐助人、受益人等主體利益造成損失的，非營利組織及其主管、直接負責人員應當承擔連帶賠償責任。此外，為了加大非營利組織信息公開的造假成本，我國有必要借鑒國外經驗，對信息造假者尤其是非營利組織直接負責人施以刑事責任，以打擊和遏制惡意發布、傳播虛假信息等犯罪行為，維護非營利組織信息披露秩序。

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