我國住房公積金制度中存在的問題及建議

劉志奇　巫建國

摘 要:我國的住房公積金制度發(fā)展到今天,制度建設不斷完善。為我國的住房分配方式由實物分配向貨幣分配轉變,為住房消費提供融資渠道等方面作出了很大的貢獻。然而社會不斷發(fā)展,由于制度設置和其他方面的原因,我國住房公積金制度在公積金繳存、貸款和監(jiān)督等方面還存在一些不足。文章通過對這些問題的分析,提出相應的政策建議,以期能夠為我國住房公積金制度改革提供借鑒。

關鍵詞:住房公積金 住房消費 監(jiān)督

中圖分類號:F293.3 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)08-267-02

住房公積金是指各單位及其職工個人繳納并長期儲存的,用以日后支付購買、建造自住用房,翻修、大修自住住房等費用的具有儲備金性質的資金。1991年5月中國上海市借鑒新加坡中央公積金的經驗,結合自身情況,在中國率先建立了住房公積金制度。隨后住房公積金制度在全國推行。經過18年左右的發(fā)展,我國住房公積金制度逐步實現(xiàn)了法制化和規(guī)范化。公積金歸集規(guī)模不斷怎增長,覆蓋范圍不斷擴展,東部主要城市覆蓋率已經達到90%以上這樣的絕對高度。中國的住房公積金制度實質上是一種具有普遍性的住房保障制度。住房公積金的實施解決了長期困擾中國的住房機制轉換問題和籌集政策性住房融資問題。然而,近年來,關于住房公積金的制度設置、地位、作用和發(fā)展前景,在專家和普通民眾中存在著很大的分歧,因此住房公積金制度的重新審視和和諧發(fā)展問題顯得尤為重要。

世界銀行2006年11月14日發(fā)布的《中國經濟季報》中指出中國住房公積金制度存在三大問題。首先,住房公積金作為提供貸款的機構還比較薄弱。其次,住房公積金主要使收入較高的家庭受益,大部分非正規(guī)就業(yè)或失業(yè)的中低收入者無法參加住房公積金制度或使用貸款。此外,在住房公積金風險分散和監(jiān)管方面還存在一些政策問題。媒體批評之辭還有“富人俱樂部”、“富人免稅黑洞”等。

毋庸置疑,我國的住房公積金制度已經取得了長足的發(fā)展,為廣大城鎮(zhèn)居民的住房條件的改善作出了很大的貢獻。然而由于制度設置和其他方面的一些原因,我國的住房公積金制度還存在著一些有待改進的地方。

一、我國住房公積金制度中存在的問題

1.住房公積金歸集的不公平。公平和效率是政府在制定政策是必須考慮的兩個重要問題,政府在再分配時應該注重社會收入的均衡。目前的住房公積金制度在歸集時,使用固定的繳存比例,而政府對于住房公積金的歸集是免稅的,這就導致了這使得政府在稅收支出的同時加重了社會收入的不均衡。

比如說一個單位有兩個職工甲和乙,甲月工資2000元,假設現(xiàn)在的公積金繳存率10%,加上單位繳交的,甲每月公積金繳交2000*10%*2=400(元),政府為甲稅收支出2000*10%*25%=50(元)。乙月工資10000元,乙月繳交公積金10000*10%*2=2000(元),政府稅收支出10000*10%*25%=250(元)。從這里我們可以看出,政府在公積金繳納過程中為低工資的甲稅收支出50元,而為高工資的乙稅收支出250元,這不符合政府在收入再分配過程中應充當?shù)慕巧?也就是說現(xiàn)在的住房公積金制度更有利于高收入者。

2.貸款結構的不公平。在我國高房價是幾乎所有的家庭都難以承受的。國際上公認的房價與家庭年收入之比為3~6倍,而我國房價與家庭年收入之比已經超過了6倍,很多城市甚至已經超過了10倍。這就意味著我國的房價已經遠遠高出了大部分居民的承受限度。而且近年來我國的基尼系數(shù)連續(xù)攀升,據(jù)新華網(wǎng)公布,2006年,我國的基尼系數(shù)升至0.496。這說明,中國社會的貧富差距已突破了合理的限度,2006年城鎮(zhèn)居民中20%的最高收入組(25410.8元)是20%最低收入組(4567.1元)的5.6倍。在這么高的房價下,貧富差距又這么大,大部分的中低收入職工是買不起房的。

由于收入水平出現(xiàn)分化,繳交住房公積金的職工的購房能力出現(xiàn)分化,而高房價進一步惡化了這種局面。使得能夠借用住房公積金優(yōu)惠利率貸款購買商品房的大部分是中高收入職工,而那些繳交住房公積金的低收入職工是無力享用住房公積金優(yōu)惠貸款利率購買商品房的。就這樣他們“低存”形成的“低貸”無償轉讓給了高收入職工,使他們的處境進一步惡化。

3.政策目標與結果的矛盾。我國的住房公積金制度是在學習和借鑒新加坡成功的住房公積金制度的基礎上,結合我國的國情,國家通過試點在全國范圍內建立的個人住房制度。目的在于增強職工家庭構建、大修住房能力,加快住房商品化、社會化。住房公積金是為了解決居民的住房融資問題,尤其是中低收入職工的住房融資問題。我國的住房公積金管理中心是當?shù)厝嗣裾O立的事業(yè)單位,既不是由財政支持的政府機構,也不是有獨立法人資格的金融機構,不具備承擔經營風險和民事責任的能力。住房公積金的性質決定了住房公積金運行的一個主要目標是資金的安全,并在確保資金安全的基礎上獲得穩(wěn)定的收益。借款人的信用是需要收入作保障的,掙不到錢的人也就沒辦法還錢。于是,收入越低的人還款的能力越差,給公積金管理中心帶來的信用風險就越大。如果住房公積金管理中心把資金的安全放在第一位的話,那他肯定把錢貸給信用風險最小的人,而信用風險最低的人一定是收入高的人,于是收入高的人又一次在住房公積金制度中獲益。

4.監(jiān)督的缺位。住房公積金制度按照“管委會決策,中心運作,財政監(jiān)督”的方式,形成了計劃、歸集、貸款、核算為主要內容的住房公積金管理體系。

然而,住房公積金管委會是一個松散、臨時性的機構,這種模式在決策上難以集中,在決策的過程中無法充分利用各方面的資源,做出優(yōu)化合理的決策。而資金風險由住房公積金管理中心自擔,作為受托銀行,住房公積金管理中心的指令是否合乎規(guī)則,銀行沒有責任和動力進行過多考慮。銀行監(jiān)督部門對類似專門賬戶的監(jiān)管也只是賬面常規(guī)查賬,對查賬期間的資金流動起不到實質的監(jiān)督作用。同時盡管住房公積金管理中心每年要向財政部門遞交財務報告,但是這種監(jiān)督方式無法做到對住房公積金的資金實行實時監(jiān)督。

控制資源最大化是每一個機構的本性。在缺乏有效監(jiān)督的情況下,住房公積金管理中心會盡可能的擴大其籌集資金的規(guī)模,同時對貸款的信用風險進行不合理規(guī)避。這將為高收入單位為職工高標準提取住房公積金、謀取高免稅額提供便利,同時也會為高收入者購買第二套、貸三套住房提供融資方便。

5.委托風險。住房公積金的資金運作采用委托方式,公積金管理中心將存貸業(yè)務一次性委托給由管委會指定的商業(yè)銀行,銀行收取手續(xù)費,資金的受益和風險都由公積金管理中心承擔。個人住房消費貸款業(yè)務是銀行的主要貸款業(yè)務之一,這樣委托方和受托方經營了相互競爭的項目,受各自利益的驅使,各主體在資金運作中會有不同的價值取向和行為模式。如銀行可能在自營業(yè)務和委托業(yè)務間進行權衡,將風險小,收益好的項目留給自己,將風險大的項目以委托方名義發(fā)放?；蛘邽榱死壸约旱臉I(yè)務,而在貸款者材料上做手腳,為違規(guī)貸款者提供便利。這將加大住房公積金貸款的風險,扭曲住房公積金制度的福利性。

二、應對措施

1.加大宣傳力度,強化社會監(jiān)督。加大宣傳力度,讓公積金制度深入人心。樹立繳納住房公積金也是企業(yè)激勵職工重要手段新理念,讓單位和職工多渠道了解相關政策和辦理程序,依法自覺辦理和繳交住房公積金。破除有的地方職工“交到管理中心不如握在手里”的錯誤觀念,讓職工了解住房公積金是為了職工謀福利。培養(yǎng)職工及社會各界人士的主人公精神,使其關注住房公積金法規(guī)、政策、資金流向等方面,增強社會監(jiān)督力度,加強公積金政策制定者和資金管理者在行使職權時的責任意識。

2.逐步實施各單位統(tǒng)一繳存基數(shù)。員工自己繳交的部分其繳交基數(shù)以員工上年月平均工資計算,而企業(yè)繳交部分,以本市上年平均月工資計算。這樣可以平衡收入,實現(xiàn)政府再分配功能。

假設某地月平均工資為2500元,繳存率為10%。丙的月工資為1000元,如果企業(yè)繳納的公積金以2500元為基數(shù),那么丙繳納的公積金為1000*10%+2500*10%=350(元),政府稅收支出為2500*10%*25%=62.5(元),政府稅收支出與職工工資比為62.5/1000=6.25%。丁的月工資為10000元,統(tǒng)一繳存基數(shù)后丁繳納的公積金為10000*10%+2500*10%=1250(元),政府稅收支出依然為62.5元,而政府稅收支出與職工工資比為62.5/10000=0.625%,顯然具有累退的性質,比較符合政府再分配的職能。

考慮到施行社會統(tǒng)一企業(yè)繳存基數(shù)有困難,可以先推行在企業(yè)內部施行企業(yè)平均工資為企業(yè)繳存基數(shù),然后再慢慢推行社會統(tǒng)一企業(yè)繳存基數(shù)。

3.提供未貸款獎勵。為鼓勵職工積極繳納住房公積金,維護其住房公積金所有者的權利,可以給予未申請住房貸款者一定的獎勵。如可以給予繳交時間超過10年繳交余額達到一定量的職工按其余額的一定比例的獎勵,以作為其“低存”而未“低貸”的一種補償。

4.進一步擴大住房公積金提取范圍。目前很多地區(qū)都把住房公積金提取范圍擴大至困難家庭補助,重大疾病等方面。使得許多低收入家庭得到了實實在在的好處,他們可能依然買不起城市的住房,但這種方式可以讓他們從繳納的公積金里得到幫助,發(fā)揮公積金融資的功能。公積金的提取范圍還可以進一步擴大,比如低收入家庭創(chuàng)業(yè)、子女上學等方面。

5.成立政策性金融機構。由政府發(fā)起成立住房公積金存貸款專門機構,將各地住房公積金管理中心整合為一個大的貸款機構,以分散風險和實現(xiàn)統(tǒng)一貸款發(fā)放。按照金融機構的標準建立有效的監(jiān)督管理機制、信息披露機制和風險防范機制,以減少當前存在的委托風險、信用風險等問題。

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(作者單位:天津商業(yè)大學 天津 300134)

(責編:賈偉)