誰來查處“無證無照”場所

王西平　盧　明

近年來，深圳舞王俱樂部、福州拉丁酒吧等各地娛樂場所的特大火災(zāi)事故屢屢發(fā)生，而這一系列事故又都有著驚人的相似之處，那就是都屬于“無證無照”或“證照不全”非法經(jīng)營的娛樂場所。大家不禁要問，這類“無證無照”或“證照不全”的娛樂場所為什么會(huì)長期存在，應(yīng)該由誰來查處呢？文化娛樂場所非法經(jīng)營行為主要有“無證無照”“無證有照”“有證無照”3種情況。筆者通過查閱相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)此提出幾點(diǎn)不成熟的意見，供大家參考。

“無證無照” 查處以

文化部門為主

文化部門是娛樂場所的行政主管部門，按照《行政許可法》第10條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)公民、法人或者其他組織從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)督。”因此，文化部門應(yīng)當(dāng)對(duì)娛樂場所履行監(jiān)管職責(zé)。

那么文化部門在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)，是不是只需要對(duì)有許可證的娛樂場所進(jìn)行監(jiān)管呢？《行政許可法》第81條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織未經(jīng)行政許可，擅自從事依法應(yīng)當(dāng)取得行政許可的活動(dòng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法采取措施予以制止，并依法給予行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”《安全生產(chǎn)法》第54條也規(guī)定：“……對(duì)未依法取得批準(zhǔn)或者驗(yàn)收合格的單位擅自從事有關(guān)活動(dòng)的，負(fù)責(zé)行政審批的部門發(fā)現(xiàn)或者接到舉報(bào)后應(yīng)當(dāng)立即予以取締，并依法予以處理。……”《文化部行政許可管理辦法》第28條也作出規(guī)定：“公民、法人或者其他組織未經(jīng)行政許可，擅自從事依法應(yīng)當(dāng)取得文化部行政許可的活動(dòng)，文化部依法采取措施予以制止，并依法給予行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”

根據(jù)上述規(guī)定，文化部門不但應(yīng)當(dāng)對(duì)有許可證的娛樂場所進(jìn)行監(jiān)管，而且應(yīng)當(dāng)對(duì)無許可證的文化娛樂場所進(jìn)行監(jiān)管。

在工作中也經(jīng)常有文化部門的同志反映：“我們也想查處‘無證無照非法經(jīng)營的娛樂場所，可是我們沒有處罰的依據(jù)。”客觀上講，現(xiàn)行法律法規(guī)沒有專門規(guī)定文化部門對(duì)“無證無照”非法經(jīng)營的娛樂場應(yīng)當(dāng)怎么處罰。但是《無照經(jīng)營查處取締辦法》第17條規(guī)定，許可審批部門在查處無證違法行為中，應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定處罰；相關(guān)法律、法規(guī)沒有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依照《無照經(jīng)營查處取締辦法》第14條、第15條、第16條進(jìn)行處罰。

《無照經(jīng)營查處取締辦法》是經(jīng)2002年12月18日國務(wù)院第67次常務(wù)會(huì)議通過，國務(wù)院令第370號(hào)公布，自2003年3月1日起施行的法規(guī)，雖然其有特定的執(zhí)法主體，但是有這樣的特殊規(guī)定，文化部門在查處取締“無證無照”非法經(jīng)營的娛樂場所時(shí)，自然可以使用這部法規(guī)進(jìn)行處罰。

具體到“無證無照”非法經(jīng)營的娛樂場所，到底應(yīng)該由文化部門查處，還是應(yīng)該由工商部門查處呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以文化部門查處為主。因?yàn)椤稛o照經(jīng)營查處取締辦法》第3條規(guī)定：“對(duì)于依照法律、法規(guī)規(guī)定，須經(jīng)許可審批的涉及人體健康、公共安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、自然資源開發(fā)利用等的經(jīng)營活動(dòng)，許可審批部門必須嚴(yán)格依照法律、法規(guī)規(guī)定的條件和程序進(jìn)行許可審批。工商行政管理部門必須憑許可審批部門頒發(fā)的許可證或者其他批準(zhǔn)文件辦理注冊(cè)登記手續(xù)，核發(fā)營業(yè)執(zhí)照。”

既然娛樂場所行政許可在前，工商注冊(cè)登記在后，那么就是先“無證”再“無照”。所以，文化部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)查處，工商部門予以配合。

“無證有照” 查處以

工商部門為主

娛樂場所出現(xiàn)“無證有照”非法經(jīng)營行為的有兩種情況：一是應(yīng)當(dāng)取得而未取得文化部門的許可證，工商部門就給予注冊(cè)登記；二是許可證被吊銷以及到期后，工商部門未按規(guī)定撤銷注冊(cè)登記的。這兩種情況都是工商部門過錯(cuò)在先，本身都是屬于違法行為。

根據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》第6條規(guī)定：“對(duì)于已經(jīng)取得營業(yè)執(zhí)照，但未依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件，或者已經(jīng)取得的許可證或者其他批準(zhǔn)文件被吊銷、撤銷或者有效期屆滿后未依法重新辦理許可審批手續(xù)，擅自從事相關(guān)經(jīng)營活動(dòng)，法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)撤銷注冊(cè)登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照的，工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)撤銷注冊(cè)登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照。”

因此，對(duì)“無證有照”非法經(jīng)營的娛樂場所，應(yīng)當(dāng)以工商部門查處取締為主，文化部門予以配合。

“有證無照” 查處以

工商部門為主

對(duì)“有證無照”非法經(jīng)營的娛樂場所，《無照經(jīng)營查處取締辦法》第4條規(guī)定：“下列違法行為，由工商行政管理部門依照本辦法的規(guī)定予以查處：

（一）應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件和營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動(dòng)的無照經(jīng)營行為；

（二）無須取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件即可取得營業(yè)執(zhí)照而未依法取得營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動(dòng)的無照經(jīng)營行為；

（三）已經(jīng)依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件，但未依法取得營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動(dòng)的無照經(jīng)營行為；

（四）已經(jīng)辦理注銷登記或者被吊銷營業(yè)執(zhí)照，以及營業(yè)執(zhí)照有效期屆滿后未按照規(guī)定重新辦理登記手續(xù)，擅自繼續(xù)從事經(jīng)營活動(dòng)的無照經(jīng)營行為；

（五）超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營范圍、擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件方可從事的經(jīng)營活動(dòng)的違法經(jīng)營行為。

前款第(一)項(xiàng)、第(五)項(xiàng)規(guī)定的行為，公安、國土資源、建設(shè)、文化、衛(wèi)生、質(zhì)檢、環(huán)保、新聞出版、藥監(jiān)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等許可審批部門(以下簡稱許可審批部門)亦應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)賦予的職責(zé)予以查處。但是，對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”

所以，上述這兩種情況造成的“有證無照”非法經(jīng)營的娛樂場所，均應(yīng)當(dāng)由工商部門查處。

2009年，國務(wù)院將開展以打擊非法違法生產(chǎn)經(jīng)營行為主要內(nèi)容的安全生產(chǎn)執(zhí)法行動(dòng)；新修訂公布的《消防法》，以及與《消防法》相配套的《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》(公安部令第106號(hào))、《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》(公安部令第107號(hào))、《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》(公安部令第108號(hào))3個(gè)部門規(guī)章，也自2009年5月1日起施行。筆者認(rèn)為，一是通過制定或修訂與《消防法》相配套的部門規(guī)章，來對(duì)上述問題進(jìn)一步予以明確界定；二是通過對(duì)現(xiàn)行法規(guī)與規(guī)章的學(xué)習(xí)，分清對(duì)非法違法經(jīng)營的娛樂場所查處取締的責(zé)任，有助于指導(dǎo)“打非”工作的開展。

當(dāng)然，在實(shí)際工作中，可能情況會(huì)更加復(fù)雜多變，不單單只是上述分析的3種情況。這就需要各級(jí)政府及政府相關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，互通信息，建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，形成聯(lián)手打擊非法違法生產(chǎn)經(jīng)營行為的高壓態(tài)勢。不過，再好的工作機(jī)制，都不如出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，對(duì)此作出明確界定的效果好。

編輯邊 安