《生產安全事故應急預案管理辦法》解讀

國家安全生產應急救援指揮中心信息管理部

2009年4月1日，國家安全生產監督管理總局局長駱琳簽發總局第17號令，《生產安全事故應急預案管理辦法》(以下簡稱《辦法》)于2009年5月1日起施行。該《辦法》對生產安全事故應急預案(以下簡稱“應急預案”)的編制、評審、備案、實施獎勵與處罰等作出了相應的規定。

背景與意義

應急預案編制作為加強我國應急管理、預防和控制突發事件發生的一項基礎性工作，在黨中央、國務院的高度重視下，近幾年有了較快發展。在國家層面，國家生產安全事故專項預案和部門預案進一步健全；在地方層面，縣級以上政府及部門應急預案編制工作基本完成；在企業層面，中央企業和高危行業生產經營單位全部完成了應急預案編制工作，其他各類生產經營單位應急預案編制工作也都有所加強。

但是，目前預案編制也存在著一些問題：應急預案編制缺少相應的規范性規定；生產經營單位編制的應急預案普遍要素不全、針對性不強、可操作性差；預案之間相互不銜接，難以發揮應有的作用；應急預案備案管理缺乏統一的規定，有的生產經營單位進行備案，有的不備案，影響了預案質量；有關應急預案的演練、修訂沒有具體規定，影響了預案的可操作性。

為進一步規范和加強應急預案管理，完善應急預案體系，解決存在的問題，根據《中華人民共和國突發事件應對法》，國家安全監管總局結合安全生產應急管理工作實際，制定了《生產安全事故應急預案管理辦法》，對應急預案工作的各個環節進行規范。

實施要點

《辦法》共分7章39條，包括應急預案的編制、評審、發布、備案、培訓、演練和修訂等工作規范。

1.應急預案的編制

應急預案的編制是保證應急預案質量的基礎，編制應急預案的要求在《辦法》中有詳細的規定，一是符合有關法律、法規、規章和標準的規定；二是結合本地區、本部門、本單位的安全生產實際情況及危險性分析情況；三是應急組織和人員的職責分工明確，并有具體的落實措施；四是有明確、具體的事故預防措施和應急程序，并與其應急能力相適應；五是有明確的應急保障措施，能滿足本地區、本部門、本單位的應急工作要求；六是預案基本要素齊全、完整，預案附件提供的信息準確；七是預案內容與相關應急預案相互銜接。

2.應急預案的評審

預案的評審是保證預案質量的關鍵，但又要避免對所有生產經營單位的預案進行評審，給生產經營單位帶來負擔。《辦法》規定了應急預案的幾項評審要求：一是地方各級安監部門應當組織有關專家對本部門編制的應急預案進行審定，必要時還可以召開聽證會，聽取社會有關方面的意見；二是涉及相關職能部門或需要有關部門配合的，應當征得有關部門同意；三是礦山、建筑施工單位和易燃易爆物品、危險化學品、放射性物品等危險物品的生產、經營、儲存，使用單位和中型規模以上的生產經營單位，應當組織專家對本單位編制的應急預案進行評審；四是評審應當形成書面紀要并附有專家名單；五是生產經營單位的應急預案經評審或者論證后，由生產經營單位主要負責人簽署發布。

3.應急預案的備案

備案工作是指導企業開展應急預案編制，提高預案質量的重要措施。企業應急預案應按照“分類管理、分級負責”的原則，報當地政府主管部門和上級單位備案，并告知相關單位。管理單位要加強對預案內容的審查，實現預案之間的有機銜接。

《辦法》明確規定，應急預案的備案應遵循綜合協調、分類管理、分級負責、屬地為主的原則。地方安監部門的應急預案，應當報同級人民政府和上級安監部門備案；其他負有安全生產監督管理職責部門的預案，應當抄送同級安監部門；中央企業的綜合應急預案和專項應急預案，報國務院國有資產監督管理部門、國務院安全生產監督管理部門和國務院有關主管部門備案，其所屬單位的應急預案分別抄送所在地的省、自治區、直轄市或者設區的市人民政府安全生產監督管理部門和有關主管部門備案；其他生產經營單位中涉及實行安全生產許可的，應急預案要按照隸屬關系報所在地縣級以上人民政府安全生產監督管理部門和有關主管部門備案；未實行安全生產許可的，其應急預案的備案，由省、自治區、直轄市人民政府安監部門確定。

4.應急預案的演練

加強應急預案演練，是保證和提高應急預案實效性的重要措施。《辦法》對應急預案的演練也作出了明確要求，規定各級安全生產監督管理部門應當定期組織應急預案演練，提高本部門、本地區生產安全事故應急處置能力。生產經營單位應當制定本單位的應急預案演練計劃，根據本單位的事故預防重點，每年至少組織一次綜合應急預案演練或者專項應急預案演練，每半年至少組織1次現場處置方案演練。演練結束后，組織單位應當對演練效果進行評估，撰寫演練評估報告，分析存在的問題，并對應急預案提出修訂意見。

5.應急預案的修訂

應急預案的及時修訂是保證應急預案針對性、實效性的重要措施，《辦法》不僅對修訂條件作出原則規定，還明確了具體時間，規定地方各級安監部門制定的應急預案，應當根據預案演練、機構變化等情況適時修訂。生產經營單位制定的應急預案應當至少每3年修訂1次，預案修訂情況應有記錄并歸檔。存在以下情形的，應急預案應當及時修訂：一是生產經營單位因兼并、重組、轉制等導致隸屬關系、經營方式、法定代表人發生變化的；二是生產經營單位生產工藝和技術發生變化的；三是周圍環境發生變化，形成新的重大危險源的；四是應急組織指揮體系或者職責已經調整的；五是依據的法律、法規、規章和標準發生變化的；六是應急預案演練評估報告要求修訂的；七是應急預案管理部門要求修訂的。

6.應急預案的獎懲

對應急預案的編制和備案工作進行檢查，是督促生產經營單位落實安全生產主體責任的必要手段。《辦法》明確了應急預案工作的獎勵及處罰條件：對于在應急預案編制和管理工作中做出顯著成績的單位和人員，安全生產監督管理部門、生產經營單位可以給予表彰和獎勵。生產經營單位應急預案未按照《辦法》規定備案的，由縣級以上安全生產監督管理部門給予警告，并處3萬元以下罰款；生產經營單位未制定應急預案或者未按照應急預案采取預防措施，導致事故救援不力或者造成嚴重后果的，由縣級以上安全生產監督管理部門依照有關法律、法規和規章的規定，責令停產停業整頓，并依法給予行政處罰。

實施計劃

為認真貫徹實施《辦法》，國家安全生產應急救援指揮中心決定在全國開展應急預案管理試點工作。

1.試點范圍

根據各地應急預案管理的進度不同，首先選擇北京、天津、上海、重慶和黑龍江、湖北、廣東7省市作為全國應急預案管理重點試點單位，全面推進《生產安全事故應急預案管理辦法》的貫徹實施。

為拓寬試點范圍，還要求其他省(區、市)至少選擇一個市(地)為本區域內應急預案管理的試點單位，由試點市安監局協調有關部門制定試點工作方案，整體推進全市應急預案管理工作的開展。省(區、市)安全監管局或安全生產應急管理機構負責指導試點工作。

2.工作目標

各級政府有關部門應補充和修訂應急預案，提高預案編制質量，完善預案體系；礦山、建筑施工、危險化學品、煙花爆竹等高危行業企業、國有企業和公共場所等重點行業企業應急預案備案率應達到100%，逐步提高其他類型生產經營單位應急預案備案率；通過演練，完善應急管理機制，實現應急預案相互銜接；建立應急預案數據庫，逐步實現應急預案動態化管理。

3.主要工作

一是加強應急預案管理宣傳教育。要求各地結合安全生產宣教行動宣傳《辦法》，提高有關部門和企業領導的認識，增強從業人員和社會公眾的防患意識。通過開展專題培訓，指導企業制定修訂應急預案。

二是加快應急預案管理配套制度建設。要求各省安全監管局制定相應的辦法和實施細則，進一步明確本省的報備范圍和部門職責，規范應急預案管理。另外，會同有關部門制定試點工作方案，擴大應急預案管理覆蓋范圍，推動試點工作開展。

三是加強對應急預案管理工作的指導。鼓勵各地通過發揮安全生產協會和有關事業單位的積極性，指導企業提高應急預案編制質量。指導企業開展演練、評審和修訂應急預案，實現應急預案的有效銜接。

四是建立應急預案數據庫。要求各省安監局建立省級應急預案數據庫和試點地區應急預案數據庫，重點試點單位建立省市兩級應急預案數據庫，實現應急預案的動態化管理。國家安全生產應急指揮中心將組織開發應急預案數據庫軟件，為各地數據庫建設提供技術支持。

五是組織開展不同形式的應急預案演練。結合2009年全國“安全生產月”開展的“應急預案演練周”活動，各級安監部門要組織開展不同形式的部門聯合應急預案演練，指導重點行業企業開展演練，鍛煉應急救援隊伍，檢驗修訂應急預案，提高應急救援能力。

編輯楊 璇