職業安全衛生國際勞工標準

朱常有

1919年，國際勞工組織自建立之日，就確立了由各成員國的政府代表、雇主和雇員代表一同起草公約和建議書，發布國際勞工標準，確保在全球經濟發展中，全人類亦能獲得社會公正、繁榮與和平的原則。

國際勞工組織成立90年來，一直致力于制定國際勞工標準，維護和發展全球勞工標準體系，促進人們獲得“體面工作”的機會以及工作中的自由、平等、安全和尊嚴。在全球經濟一體化的今天，為確保全球經濟向著有利于全人類的方向發展，國際勞工標準成為世界經濟體制框架的重要組成部分。

制定國際勞工標準是國際勞工組織的基本職能。國際勞工標準需由國際勞工大會以多數票通過，然后由成員國批準公約，在本國實行。與建議書不同，公約批準后對成員國形成法律約束義務，成員國需要接受國際勞工組織的國際監督。

截至2008年底，國際勞工大會共通過了188個公約和199個建議書，形成了一個完整的國際勞工法體系，公約和建議書涉及的內容覆蓋了有關勞動世界的所有領域和問題，并隨著世界經濟發展、社會進步而不斷豐富和擴展。公約的實施范圍也從最初的工業，擴展到商業、農業和其他各種經濟活動。

職業安全衛生公約的發展

在國際勞工組織成立初期，制定國際勞工標準的重點是加強工作場所的勞動保護，以保障工人的安全與健康，特別是針對某些危險物質引發的職業危害，如白鉛、炭疽熱和白磷等，制定專門的公約。直到20世紀七八十年代關于苯和石棉公約的出臺，國際勞工組織一直把重點放在制定針對危險物質的專門公約上。

比如，從19世紀中期開始，白磷廣泛用于火柴制造業，但是它的使用導致火柴制造工人(其中大多數是兒童)罹患令人生畏并導致畸形的“磷下巴”。解決這種職業危害造成的悲劇的辦法是使用替代物，可以選擇另外一種無危害磷——紅磷來制造火柴。但是，大量廉價勞動力的存在和缺少工業衛生法規，使得生產模式的轉變異常緩慢，需要采取法律強制以及國際上的聯合行動，才能逐步消除這一職業危害。因此，在1919年第一屆國際勞工大會上，國際勞工組織通過了《1919年白磷建議書》(第6號)。該公約是最早的關于職業安全衛生的國際公約之一，約定禁止白磷的使用。這個事例說明，國際勞工標準在保護工人安全健康，維護并遵守道德原則、權利和義務等方面發揮了重要作用。

20世紀30年代以后，國際勞工組織開始制定并不斷完善行業部門的職業安全衛生標準，尤其是一些特殊經濟活動部門的通用安全衛生標準，重點是高風險行業和部門，如碼頭作業、建筑業、化學工業、礦山和農業部門的職業衛生標準。

第二次世界大戰以后，國際勞工組織除繼續加強對工人的健康保護外，還認識到有必要對工作環境改善制定綜合性法規。由于受到1972年英國發表的“羅本斯報告”(大不列顛工作安全和健康委員會1972年提出的關于工作安全及健康的報告。報告中一個重要的建議是：特定行業的職業安全及健康法則應逐步予以廢除，取而代之的是覆蓋所有行業和所有工人的一個框架法案)的影響，國際勞工組織于1977年首次通過了第148號工作環境公約，這是當時最全面的職業安全衛生標準。但是，該公約僅限于空氣污染、噪聲和振動等所涉及的有害物質和物理危害。而后來在1981年通過的《第155號職業安全與衛生公約》(以下簡稱《第155號公約》)，不僅是一部將職業安全、衛生與工作環境問題結合起來的綜合性公約，而且從此明確了由政府、雇主、工人三方共同“管理”職業安全衛生工作。

《第155號公約》標志著一個新起點，因為除了以綜合方式處理職業安全衛生與工作環境問題外，它在很大程度上還是一個政策框架性公約，而不是規定具體法律標準。該公約對國家政策的制定、實施和定期審查作出規定，最終目的是“在合理可行的范圍內，把工作環境內在的危險因素減少到最低限度，以預防與工作相關或在工作過程中發生的事故和對健康的危害”。《第155號公約》以后通過的所有職業安全衛生標準，基本都包含了一項規定，即要求根據規范的主題制定國家政策。

公約之所以能從規定具體法律標準朝著更帶有政策指導性的方向發展，是基于社會發展的現實，即問題及其處理方法和過程是不斷變化的，因此，公約也需要有足夠的靈活性來適應情況的變化，并隨著科學技術的進步與發展，對國家政策和行動措施計劃進行定期審查和調整。《第155號公約》第七條要求，定期對職業安全衛生和工作環境狀況進行審查，這些審查可以是全面的，也可以是針對特定領域的，以便發現問題，并制定解決問題的有效方法和行動方案，最終還要對行動結果進行評估。

此外，開展職業安全衛生監察是國際上的通行做法，其主要任務是監督安全衛生法律法規的實施。國際勞工組織自成立之日起就承認，勞動監察是保護勞工權益的一個基本手段。1947年頒布的勞動監察公約(第81號)，是獲得成員國批準最多的公約之一。現代勞動監察制度更加強調執法監察與技術咨詢服務相結合。比如，監察員要掌握職業安全衛生管理體系的理念和方法，幫助企業采用管理體系的方法，不斷提高職業安全衛生績效。

總之，國際勞工組織標準的發展顯示出，職業安全衛生國際勞工標準經歷了不斷適應社會變革、逐步發展完善的過程。從立法技術角度來說，這些變化過程包括從規則向政策的轉變，從詳細標準到綜合標準的轉變，以及從剛性、精確的規則向更加靈活、以過程管理為基礎條款的轉變。近年來，國際勞工標準的重大變化還包括“安全文化”和“管理體系”概念的興起和運用，國際勞工大會于2003年通過的“職業安全衛生全球戰略”以及2006年通過的《職業安全衛生促進框架公約》(C187)和《職業安全衛生促進框架建議書》(R197)均充分反映了這些變化。

職業安全衛生公約與

建議書的分類

國際勞工組織的職業安全衛生標準(公約和建議書)可分為以下5類(詳見附件一)。

1.一般規定標準

一般規定標準是用來指導成員國為實現安全健康的工作環境，保證工人的福利與尊嚴而制定的方針、原則和措施及一般政策指導性的標準。最新的這類公約和建議書是2006年《職業安全衛生促進框架公約》(C187)和《職業安全衛生促進框架建議書》(R197)。中國批準的有1981年《職業安全衛生公約》(C155)。

2.特殊行業的預防標準

它是針對某些行業，如建筑業、農業、商業和辦公室及碼頭等制定的預防標準。最新的是2001年的《農業安全衛生公約》(C184)，中國批準了1988年《建筑業安全衛生公約》(C167)。

3.特殊危害的預防標準

它是針對特殊有害物質(白鉛、輻射、苯、石棉和化學品)、工作環境中的特殊危害而制定的預防標準。比如，1986年的《石棉公約》(C162)，中國批準的1990年的《化學品公約》(C170)。

4.勞動監察標準(包括職業安全衛生監察)

它通過行政執法手段，確保法律法規的實施以保護勞動者的合法權益。現代勞動監察強調執法與服務相結合。1947年《勞動監察公約》(C81)是成員國批準最多的公約之一。

5.保護措施標準

它是針對未成年人體檢、生育保護、運輸最大負重量而制定的保護措施。比如，2000年《生育保護公約》(C183)和《生育保護建議書》(R191)。

國際勞工組織除了制定國際勞工標準和建議書之外，還開發了一大批職業安全衛生實用規程，亦稱技術標準。實用規程由政府、雇主、工人三方的代表參加的專家會議審議通過之后，提請國際勞工局理事會批準公布。實用規程如同建議書一樣，并不具備法律約束力。實用規程對各國實施公約和制訂本國的相關措施提供了有價值的參考工具，詳見附件二。

實施國際勞工標準的問題與挑戰

職業安全衛生國際勞工標準的基本目標是預防工傷事故和職業病的發生，并建立一個日益安全和健康的工作環境。為此，需要動員社會各方的廣泛參與，并在國家和企業各級逐步采取協調一致的行動。

以中國批準的第155號公約為例，該公約為建立和實施全面且符合國情的國家職業安全衛生體系提供了框架和藍圖。公約倡導的行動戰略包括4個主要領域：第一，制定、執行和定期審查國家職業安全衛生政策；第二，促進社會對話，鼓勵各級雇主、工人及其各自的組織和其他利益相關者，通過充分協商與合作達成共識，建立伙伴關系；第三，明確政府、雇主和工人各自的職能、職責、權利和義務; 第四，通過教育培訓措施和信息交流，提高安全素質。

國際勞工局最近的調查顯示，許多成員國，不論它們是否批準了該公約，都在努力落實公約的各項規定，包括其附帶的議定書和建議書。此外，相當多的國家，特別是發展中國家正在擬訂或更新國家的職業安全衛生政策和戰略、法規和執法監督系統。當然，公約在實施過程中也面臨著諸多問題和挑戰，概括起來有以下幾個方面。

1.公約實施范圍

為鼓勵更多成員國批準公約和反映職業安全衛生的持續改進過程，公約的某些條款的實施具有靈活性，特別是排除條款部分，允許排除某類工人或經濟活動部門在公約實施范圍之外，待條件成熟時再將它們涵蓋在內。但已使用靈活性條款的成員國，應適時對排除情況進行審查，以便不斷擴大職業安全衛生保護范圍。

2.公約“議定書”

第155號公約于2002年附帶一個議定書，目的是幫助成員國建立和完善傷亡事故和職業病的報告與統計制度，規范統計口徑和國際標準，以便于國際間交流和比較。因此，不論批準“議定書”與否，成員國建立一個有效的數據收集、分析和發布制度是改善國家職業安全衛生體系的一個關鍵，可以幫助確定優先行動領域和合理安排有限資源，也是評價國家計劃執行情況的重要指標。

3.中小型企業

中小型企業的職業安全衛生對世界許多國家都是一項挑戰。政府應對中小企業給予更多的關注和指導，并對它們提供咨詢和培訓服務，以幫助中小企業采取低成本和適宜的職業安全與衛生措施。國際勞工組織的《改善工作條件，提高勞動生產率(WISE)》培訓教材受到成員國的普遍歡迎。此外，國際上的大企業往往具有較高的安全衛生標準，有著豐富的管理經驗和良好實踐，它們大多重視企業社會責任。因此，要鼓勵大企業幫助中小企業，特別是幫助它們的供應鏈企業改進職業安全衛生，加強彼此之間的交流與合作，確保中小型企業能夠實施最基本的預防和保護性措施。

4.社會對話

在各級政府層面，應建立政府、工會和雇主組織就改善職業安全衛生開展政策對話與合作機制；在企業層面，要建立企業管理者與工會或工人代表之間就職業安全與衛生等問題開展合作的工作機制。有些成員國已通過國家立法，將這種社會對話合作機制確定下來。實踐證明，各方可以就職業安全衛生達成共識、實現共贏。

5.國際合作

國際合作是國際勞工組織推動“職業安全衛生全球戰略”的一部分。國際勞工組織為各國政府、雇主和工人就共同關心的職業安全衛生問題開展磋商、達成共識提供了平臺。促進預防性安全衛生文化建設，創建一個更加安全、健康的工作環境，是國際勞工組織在2006年最新通過的《職業安全衛生促進框架公約》(第187號)及其建議書(第197號)中所追求的目標。它們將連同其他公約和建議書一道，為成員國完善和推進職業安全衛生進程繼續發揮重要作用。

附件一：部分國際職業安全衛生標準目錄

1.一般規定標準

·2006年職業安全衛生促進框架公約(C187)

·2006年職業安全衛生促進框架建議書(R197)

·2002年職業病名單建議書(R194)

·1985年職業衛生設施公約(C161)

·1985年職業衛生設施建議書(R171)

·1981年職業安全衛生公約(C155)

·1981年職業安全衛生建議書(R164)

·1964年工傷事故與職業病津貼公約(C121)

·1964年工傷事故與職業病津貼建議書(R121)

·1961年工人住房建議書(R115)

·1956年福利設施建議書（R102）

·1953年保護工人健康建議書(R97)

·1925年(事故賠償)同等待遇公約(C19)

2.特殊行業的預防標準

·2001年農業安全衛生公約（C184）

·2001年農業安全衛生建議書 （R192）

·1996年家庭工作公約（C177）

·1996年家庭工作建議書（R184）

·1995年礦山安全衛生公約（C176）

·1995年礦山安全衛生建議書(R183)

·1988年建筑業安全衛生公約(C167)

·1988年建筑業安全衛生建議書(R175)

·1979年(碼頭作業)職業安全衛生公約(C152)

·1979年(碼頭作業)職業安全衛生建議書(R160)

·1964年衛生(商業與辦事處所)公約(C120)

·1964年衛生(商業與辦事處所)建議書(R120)

·1958年種植園公約(C110)

·1937年(建筑)安全條款公約(C62)

·1937年(建筑)安全條款建議書(R53)

·1929年(碼頭工人)事故預防公約(C28)

3.特殊危害的預防標準

·1993年重大工業事故預防公約(C174)

·1993年重大工業事故預防建議書(R181)

·1990年化學品公約(C170)

·1990年化學品建議書(R177)

·1986年石棉公約(C162)

·1986年石棉建議書(R172)

·1977年工作環境(空氣污染、噪聲和振動)公約(C148)

·1977年工作環境(空氣污染、噪聲和振動)建議書(R156)

·1974年職業癌公約(C139)

·1974年職業癌建議書(R147)

·1960年輻射防護公約(C115)

·1960年輻射防護建議書(R114)

4.勞動監察標準

·1996年(海員)勞動監察公約(C178)

·1996年(海員)勞動監察建議書(R185)

·1969年(農業)勞動監察公約(C129)

·1969年(農業)勞動監察建議書(R133)

·1947年勞動監察公約(C81)

·1947年勞動監察建議書(R81)

·1947年(采礦和運輸業)勞動監察建議書(R82)

·1926年(海員)勞動監察建議書(R28)

·1923年勞動監察建議書(R20)

·1919年(衛生設施)勞動監察建議書(R5)

5.保護措施標準

·2000年生育保護公約(C183)

·2000年生育保護建議書(R191)

·1990年(婦女)夜班工作議定書

·1975年移民工人(補充條款)公約(C143)

·1973年最低年齡公約(C138)

·1967年最大負重公約(C127)(有待修訂的標準)

·1967年最大負重建議書(R128)(有待修訂的標準)

·1965年未成年人(井下作業)體格檢查公約(C124)

·1952年生育保護公約(修訂)(C103)

·1948年(工業)未成年人夜間工作公約(修訂)(C90)

·1948年(婦女)夜班工作公約(修訂)(C89)

·1946年未成年人體格檢查(工業)公約(C77)

·1946年(非工業部門就業)未成年人體格檢查公約(C78)

·1946年(非工業部門就業)未成年人夜間工作公約(C79)

·1946年(非工業部門就業)未成年人夜間工作建議書(R80)

·1932年傷害防護(碼頭工人)公約(修訂)(C32)

·1919年生育保護公約(C3)

附件二：國際勞工組織職業安全衛生實用規程

1.一般規定

(1) 發展中國家的技術轉讓的安全、衛生與作業條件(1988年)

(2) 重大工業事故的預防實用規程(1991年)

(3) 職業事故和職業病記錄與通報實用規程(1995年)

(4) 工人個人數據的保護(1997年)

(5) 職業安全健康管理體系導則(2001年)

2.特定活動部門中的防護

（1）礦山

① 煤礦井下電氣事故的預防實用規程(1959年)

② 煤礦井下火災事故的預防實用規程(1959年)

③ 礦山、采石場粉塵控制預防實用規程(1965年)

④ 煤礦井下爆炸事故預防實用規程(1974年)

⑤ 露天開采的礦山安全與衛生實用規程(1991年)

⑥ 井工煤礦安全與衛生實用規程(2007年修訂)

（2）建筑、安裝

① 建筑安全和電梯安裝實用規程(1972年)

② 建筑和土木工程作業安全與衛生實用規程(1972年)

③ 建筑安全與衛生實用規程(1992年)

（3）鋼鐵、有色

① 鋼鐵工業的職業安全與衛生實用規程(1983年)

② 有色金屬工業安全衛生實用規程(2001年)

（4）農業、林業

① 農業工作安全衛生實用規程(1965年)

② 農業作業的健康與衛生實用規程(1979年)

③ 林業作業安全衛生實用規程(1998年)

（5）船舶、港口和碼頭

① 船舶建造和船舶修理安全與衛生實用規程(1974年)

② 碼頭工人的安全與衛生實用規程(修訂版)(1977年)

③ 海上和港口船上事故預防實用規程(第2版)(1996年)

（6）其他

① 安全設計與鏈式鋸的使用實用規程(1978年)

3.特殊危害的防護

(1) 安全使用石棉實用規程(1984年)

(2) 對工人輻射的防護(電離輻射)實用規程(1987年)

(3) 作業場所中安全使用化學品實用規程(1993年)

(4) 安全使用合成玻璃纖維隔熱棉(玻璃棉、巖棉和渣棉)實用規程(2000年)

4.健康防護

(1) 工作環境噪聲與振動實用規程(1977年)

(2) 工作場所中的酒精和藥品管理實用規程(1996年)

(3) 艾滋病與勞動世界(2001年)

(4) 工作場所中環境因素(2001年)

附件三：中國已批準的國際職業安全衛生標準

1981年職業安全和衛生及工作環境公約(第155號)

1988年建筑業安全和衛生公約(第167號)

1990年化學品公約(第170號)

2006年職業安全衛生促進框架公約(第187號)(見中間插頁)

編輯 林 靜