還安全評價報告的應有作用

宮興標

安全評價是落實《安全生產法》《安全生產許可證條例》《危險化學品建設項目安全許可實施辦法》等法律法規和規定要求的具體措施。安全評價的目的是查找、分析和預測工程、系統存在的危險、有害因素及危險、危害程度，提出合理可行的安全對策措施，指導危險源監控和事故預防，以達到最低事故率、最少損失和最優的安全投資效益。安全評價報告是安全評價工作的具體成果，高質量的安全評價工作對政府安全生產監督管理部門全面了解建設項目安全生產條件、生產經營單位的安全狀況，對業主單位落實安全生產技術措施及提高安全生產管理水平，將起到良好的促進作用。

目前，安全評價在建設項目“三同時”、安全生產許可證辦理中，起到了較好的技術支撐作用，安全評價工作總體看來開展得比較順利。但是，也出現了安全評價報告質量不高、沒用真正發揮出安全評價報告應有的為安全生產服務的重要作用，需要引起有關安全監管部門、業主單位、評價機構的關注。

存在的問題

1.安評報告質量較低

安全評價報告質量較低，主要反映在以下四方面：

(1)報告針對性差。評價機構沒有針對建設項目或企業的具體情況進行評價，而是籠統、模糊地去做評價；這主要是由于評價機構的多數評價人員工廠實際經驗少，對企業生產特點沒有直接的感性認識，造成評價針對性差，實際狀況與報告描述不一致等諸多問題。

(2)評價方法千篇一律，方法簡單。具體反映在安全評價報告的內容中，往往抽象的原則定性多，而運用科學的數據定量分析少。

(3)權威性差，未能發現問題。評價機構首先是企業，它的首要任務是創收，但在利益的驅動下對某些可能影響結論性的問題，往往采取了回避的態度或者在業主的壓力之下放棄原則。因此，評價結論不是以相關法律法規要求為依據、以事實為基礎，不是站在第三方公正的立場得出的客觀結論。

(4)適用性、可操作性差。由于某些評價人員專業水平、業務能力差，加之缺乏實踐經驗，往往提出的安全技術措施照抄規范條款，結果導致企業無所適從、無法操作，或在其現有條件下無法實現。

2.業主單位認識不到位

目前，有相當一部分業主單位(建設單位)把安全評價報告作為項目許可、竣工驗收、辦理安全生產許可證的一個“手續”，應付安監部門的一個“報告”，并沒有認真分析學習，運用到實際生產中去。一旦通過安監局審批后，就束之高閣，既不學習分析，也不送交有關單位。預評價報告甚至沒有提供給設計院，要求其領會研究并運用在設計中；現狀評價報告企業沒有落實有關對策措施，并舉一反三，整改存在問題，提高自身安全水平。這中間既有評價報告的原因，如報告沒有針對性、對策措施無法操作、與本項目無關等，但業主單位認識不到位也是主要原因之一。

3.安全監管力度不夠

由于政策或是程序上的原因，有些評價報告未經過評審，只采納了報告的結論，結果使得這些報告的質量失去了制約，加之對評價機構的管理，在安監局內部與執法脫節，造成了一部分評價報告沒有制約，粗制濫造，大大削弱了它應有的作用。

有的安監部門對安全評價報告運用欠缺，沒有在日常監管檢查中，對照評價報告督促企業落實；還有的安監部門對安全報告質量把關不嚴；以及有些地市報告評審專家的業務素質水平不高，導致報告評審簡單、流于形式。

措施與建議

1.提高報告的質量

(1)提高報告質量，加強安全評價的針對性是首要任務。對于一個安全評價項目，評價人員首先應熟悉工藝過程，針對項目的工藝特點，分析評價其中的危險有害因素，提出有針對性的應對措施。不同的安全評價項目，有著不同的安全評價針對性。安全預評價要面對的是建設項目的可行性研究報告。預評價階段項目沒有建設，評價報告應針對工藝情況，對場地、總平面、工藝技術裝置的可靠性進行評價分析；安全驗收評價要針對竣工后建設項目的設施、設備、裝置實際運行及管理狀況進行描述分析，對照法規標準給出是否滿足的結論。然而，目前有些不同的評價項目卻形成了雷同的評價報告。對于生產經營單位的安全生產工作來講，生產經營單位的從業范圍和生產技術方法一旦確定，其工程、生產系統中的危險、有害因素也就基本確定，這些危險、有害因素貫穿于生產工藝流程之中。有些安全評價報告出現雷同的現象，在于安全評價人員偏離了安全評價定義的針對性，安全評價人員把所評價的危險、有害因素重點指向了“生產工藝”中的安全隱患，所以就導致了安全預評價、安全驗收評價、安全現狀綜合評價及安全專項評價的報告內容基本雷同的現象。由于重點指向出現偏差，因而就削弱了安全評價在各個評價階段的針對性與控制功能。也可以這樣理解，在安全預評價中，做了安全現狀綜合評價的事，而在安全預評價中應做的事反而沒有做好。既然安全評價分為安全預評價、安全驗收評價、安全現狀綜合評價及安全專項評價，各類安全評價就應針對其評價目的予以落實，安全評價報告的編寫也不應隨意超越其評價目的的針對范圍。

(2)正確選取適用的評價依據。有關的法律、法規、技術標準和規范性文件都是開展安全評價工作的依據，在編制安全評價報告中應予以引用。但是，在引用中應關注幾個問題：首先要了解選用標準規范的適用范圍，正確地選用適用的規范；其次是引用最新版本，保證最新發布的安全法規得到及時落實；第三是引用應具有針對性，報告中所引用的要列細、列全，報告中沒有用到的，不應羅列；第四是引用要書寫完整，不得使用簡略方式；第五是引用基本法規和文件時，要根據評價項目的需要優先選擇最具有合適性的法規；第六是嚴禁引用廢止的法規和標準。各安全評價機構應加強對安全評價依據的收集和整理，確保安全評價依據的齊全和有效。通過在安全評價報告編制中的正確引用，克服編制報告時的照搬照抄現象。標準規范只是在某一領域中給出了一個處理的原則，評價報告要按照這一原則具體應用到項目中，正確具體的應用才能有效地提高安全評價報告的質量。

(3)抓大放小，控制重大危險及有害因素。危險、有害因素存在于生產工藝流程之中，有些是固有的危險源，如化學危險源，電氣危險源，機械危險源，輻射危險源，噪聲、振動、強光、高壓、高溫、濕度、生物因素危害等形式的危險源。這些危險、有害因素對于安全管理工作來講，都是事故隱患，都有可能造成人身傷害或者財產損失，都需要進行管理。但作為生產經營單位或者安全管理者來講，眾多安全隱患的管理應有重點和非重點的區別。生產經營單位的安全生產工作應分成兩部分：一部分是能夠導致人員群死群傷或者重大財產損失的安全生產條件，其中可分為兩種情況，一種是導致事故的發生，如易燃易爆區域內存在非防爆電氣，生產工藝設計不合理等；另一種是在發生事故后可能導致事故的蔓延和擴大，如消防設施不健全，兩種情況的嚴重程度和導致的后果是不一樣的。另一部分是操作者違章作業時所能造成的傷害。這兩部分安全工作所形成的事故后果是不相同的。因此，在安全評價進行劃分危險、有害因素單元時，應該抓大放小，重點分析和預測能夠造成生產安全重大事故的危險、有害因素。對于操作者的違章作業應以加強管理為重點，如果安全生產條件不能夠滿足生產要求，存在著先天性不足，生產中管理者再加強管理，都不可能做到杜絕事故。所以，安全評價的重點，危險、有害因素分析和預測的重點，應放到控制安全生產條件上來。

(4)進一步規范安全評價報告文書。規范安全評價報告文本，需要經過各方面的努力。對于一般常見常用的安全評價項目，最好能制定出格式文本，一方面可以突出重點，減少報告篇幅；另一方面可以對重點危險、有害因素進行分析和比較，尋找共性問題，避免分析預測危險、有害因素單元的時候漏項。規范安全評價報告文本，評價人員應嚴格遵守有關編寫規定，不得隨意增加或者刪改文本要求內容，有些增加內容雖然是出于善意，但其文字表述超出了評價規定范圍，所述內容如果不完善、不具代表性，不如不寫。規范安全評價報告文本的另一方面是便于日常管理，應從報告封面、題目、編號及日后的存檔與查找等方面加以考慮，盡力做到規范化、標準化。

2.提高業主單位認識

業主單位要充分認識到安全評價是企業提高安全生產條件的一種技術手段，既是政府要求，也是自身需求。一旦委托評價機構進行安全評價，就應該積極配合，提供詳細全面的基礎資料，讓評價機構有針對性地進行評價。企業接到評價報告后，就應組織企業技術、管理人員仔細分析、研究、學習報告，針對報告有害因素分析是否全面、查找的問題是否符合企業實際、提出的對策措施是否可行，應提出自己的意見，與評價機構進行交流，并對交流情況形成書面材料備查，一旦最終確認評價報告，就應嚴格落實，制定出實施計劃，按期實施。企業主要負責人應去除某些錯誤認識，如將評價報告片面理解為應付安監部門、專家，為了辦手續，為了拿到許可等。

3.發揮安全評價的應有作用

加強政府安全生產監督管理部門對安全評價報告的管理，提高報告評審質量，是一個關鍵因素，目前評價機構編制的評價報告良莠不齊，質量差別較大，評價機構業務能力、管理水平有很大差別，建議安監部門要著重把好以下質量關。

(1)安監部門應組織懂安全評價、懂專業的專家評審報告，將報告提前一周以上交付專家，使專家有充分時間研讀報告，提出有針對性的評審意見，堅決杜絕評審流于形式、走過場。同時，應加強對修改后報告的審查，保證專家提出的正確意見能落實，確實使報告做到有針對性、科學性、公正性、客觀性。借鑒環境評價的做法，對安全評價報告可采用打分的辦法，對于低于一定分數的報告應進行重審，并對評價機構提出警告及處理意見。

(2)運用好報告。首先，對預評價報告，要求建設單位及時提交設計單位，無論有無安全設施設計專篇，設計單位都應書面反饋意見，對有關對策措施落實情況進行說明，保證建設項目的安全設施同時設計；安全現狀報告或竣工驗收報告，安監部門可將其作為日常檢查依據，檢查企業是否如報告中所述情況。其次，檢查企業是否按報告所提對策措施進行了整改，還有哪些問題是評價機構錯、漏評的等。檢查發現的問題都是對企業、評價機構進行監管的依據。一旦發現評價機構有故意隱瞞、欺騙的，要嚴格按有關規定進行處理。對企業不整改不落實的，一方面要下發整改通知書；另一方面還可采取網上通報，接受各方面監督，督促企業落實整改。總之，安全評價報告的質量，是發揮安全評價作用的基礎；生產經營單位，是發揮安全評價作用的關鍵；安全生產監督管理部門，是發揮安全評價作用的保證。

編輯邊 安